Антикорупционният закон – опасно алиби за репресии
Ще бъде ли гласуван на първо четене проектът за антикорупционен закон, станал известен като закона "Кунева"? В този въпрос няма интрига. Вече има достатъчно индикации, че проектът ще мине, защото на мнозинството все още му трябва Реформаторският блок да (съ)участва във властта.
Истинският въпрос е защо ще бъде гласуван този законопроект и дали ще се спре само до първото четене, с което да се създаде алиби на Меглена Кунева и сподвижниците ѝ да останат във властта? Дали проектът ще бъде подкрепен само като част от политическа сделка, която да укрепи статуквото, или с изкривената му философия и крайно опасни процедури не се цели нещо друго? Макар че Меглена Кунева пое политическата отговорност за този проект, очевидно е, че тя няма участие в писането му, нито е навътре в тънкостите му. Същевременно така и не стана ясно кои са юристите, взели участие в този сакрален акт, дали наистина са юристи (щото е съмнително) и дали случайно останаха в тайна.
Ако има единодушно становище по този законопроект, то е, че той е некачествен и не се подкрепя от политическите сили, нито от експерти. Това нееднократно бе заявено от депутати от различни партии, включително и при гласуването в комисиите. Същевременно стана ясно, че мнозинството вече е постигнало договорка за подкрепа на закона на първо четене, като за него ще гласуват дори отявлените му опоненти от Патриотичния фронт.
В началото на месеца на заседание на парламентарната правна комисия нейният председател Данаил Кирилов заяви, че е поел ангажимент пред Европейската комисия за редактиране и доизглаждане на законопроекта в движение между първо и второ четене.
Странното е, че това изявление на г-н Кирилов не предизвика коментари и бе възприето едва ли не като мислене в перспектива. Какво обаче означава то? 1. Г-н Кирилов, а и останалите му колеги са наясно, че проектозаконът страда от сериозни недостатъци (иначе защо отсега да се поема изричен ангажимент за коригирането му даже и пред хората от ЕК); 2. Независимо от това мнозинството е решено да гласува закона на първо четене, което предварително се подсигурява; 3. Никой не крие, че гласуването на този закон ще е въпрос на сделка между политическите сили, а не на отговорно държавническо поведение. А най-страшното е, че подобна безотговорност - да се приема на първо четене един некачествен и даже много опасен законопроект, не учудва вече никого.
Да, по правило работата върху законопроектите в парламента цели именно тяхното усъвършенстване. Но това е хипотезата, когато законът има дребни, отстраними недостатъци, а не концептуални проблеми, които засягат обхвата, конструкцията, липсата на ясно формулирана цел, липсата на предварителен анализ за досегашната дейност на органите, които ще се преструктурират, неясно дефинирани базисни понятия, същностни противоречия в процедурите, които ги превръщат в произвол, и др. Такива дефекти в един законопроект няма как да се решат с "редакция и изглаждане". Законът е неграмотно написан от правно-техническа и езикова гледна точка, но това е най-малкият му недостатък.
Силно критичните и много добре аргументирани становища на Върховния касационен съд, Висшия адвокатски съвет, Фондация "Програма достъп до информация", Института за пазарна икономика и други показаха, че става въпрос именно за концептуални проблеми.
Законът е неуспешна, почти механична компилация на три други сравнително нови закона и предвижда механично обединяване на четири съществуващи в момента органа – Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (КПУКИ), Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество (КОНПИ), БОРКОР (Център за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност) и звеното в Сметната палата, което приема и проверява имуществените декларации - в едно ново Национално бюро за предотвратяване на корупцията и за отнемане на незаконно придобито имущество. Колкото и практика да са натрупали до момента тези сравнително отскоро създадени органи, тя не е анализирана.
Законът е изключително неясен по цел и обхват. От една страна, декларира се, че той е посветен на корупцията по висшите етажи на властта. От друга обаче – в закона се включва и материята по отнемане на незаконно имущество, която засяга не само висшите публични длъжности и се отнася не само за корупция. Незаконни доходи могат да се получават от всякаква престъпна и незаконна дейност, която генерира облага - кражби, грабежи, трафик на хора, наркотици, пране на пари, измама, укриване на данъци и куп други престъпления, които не са корупция. И не е нужно да си на държавна служба, за да се обогатяваш незаконно, макар че помага. За това разминаване по обхват на материята и засегнатите лица в мотивите няма нито дума, но то до голяма степен обяснява неспособността да се формулира ясна цел на закона. А комбинацията от големите правомощия на новото бюро, неясните термини, вкарването на анонимните сигнали в една спорна процедура и способите за провеждането ѝ застрашава основни права на гражданите и отваря врата за произвол и неправомерен натиск.
В становищата на различните институции е посочен дълъг списък от проблеми, сред които и твърдения за противоконституционност на някои разрешения. В становището си Институтът за пазарна икономика (ИПИ) сочи, че законопроектът не транспонира материалните и процедурните гаранции по Директива 2014/42/EU за конфискация и облаги от престъпна дейност, както и Рамково решение на Съвета на Европейския съюз 2005/212/JHA, където са изложени условията, при които може да се прилага т.нар. "разширена конфискация" на имущество, което не е пряко придобито от конкретното престъпление, но има достатъчно данни за връзка с конкретна престъпна дейност (и само тогава). Законопроектът обаче предвижда разширена конфискация без необходимост изобщо да се търси връзка с престъпна дейност.
Според становището на Висшия адвокатски съвет този законопроект е "неприкрит опит на държавата да спечели служебна победа" по делата за отнемане на незаконно имущество, като се преодолее тълкувателно решение на ВКС, според което конфискация може да се приложи само при връзка на придобитото имущество от престъпна дейност.
Трудно е за гражданите, които не са юристи, да преценят тези аргументи срещу проекта, които го очертават като крайно хаотичен и опасен. Вероятно е трудно и за депутатите, защото до момента техните възражения се концентрират почти изцяло само върху приемането или не на анонимните сигнали като основание за започване на проверка за корупционно поведение. А въпросът не е в това да ги има ли или не анонимките, а в цялостната процедура, която стартира въз основа на тях.
Не съществува принципна недопустимост на анонимните сигнали като начин за участие на обществото в борбата срещу корупцията с цел по-голяма ефективност. Текстът на чл. 13 (2) от Конвенцията на ООН срещу корупцията гласи: "Всяка държава - страна по конвенцията, предприема подходящи мерки, за да гарантира, че съответните антикорупционни органи, посочени в тази конвенция, са известни на обществото, и предоставя достъп до тези органи, когато това е подходящо, с оглед докладване, включително и анонимно, на случаи, които може да се счете, че представляват престъпления по смисъла на тази конвенция." Прави впечатление, че анонимното докладване и тук е споменато като възможност по изключение, а не като основен способ за набавяне на данни и панацея в борбата с корупцията.
Всъщност въвеждането на анонимния сигнал в този му вид не е нищо друго освен едно алиби за администрацията да започва проверки по всякакви доноси. По правило всяка администрация има свобода на преценка кога да започне проверка. (Не е най-добрият пример, но премиерът Борисов наскоро спря обществени поръчки и обяви провеждането им наново, щото имало слухове за нередности.) Така или иначе и към момента няма никаква пречка администрацията да получава анонимни сигнали и да си прави неформални проверки по тях, а ако данните се потвърдят – да започне официална проверка в рамките на правомощията си. Но това означава администрацията да поеме отговорност, защото в момента не може да мотивира започването на проверката с анонимния сигнал. Това, което сега се въвежда, е задължение за администрацията да започне проверка по всеки сигнал, която има формални белези. И никаква персонална отговорност.
Според проекта всеки, който разполага с данни за корупционно поведение на лице, заемащо висша публична длъжност, може да подаде сигнал в бюрото, включително и анонимно - посочването на име на автора на сигнала не е задължително, важно е да има определени реквизити: името и длъжността на човека, срещу когото е сигналът, място и време на извършване на провинението, описание, позоваване на документи или други източници, включително и на свидетели. Постъпилият сигнал незабавно се регистрира и, ако формално съдържа изброените реквизити, по него задължително се образува предварителна проверка с решение на бюрото, която се извършва в 30-дневен срок от инспектор (чл. 50). Предварителната проверка трябва да установи дали има достатъчно данни за корупционно поведение, тя завършва с констативен акт, който не подлежи на обжалване.
Що е то корупция според проектозакона "Кунева" трудно може да се обясни. По смисъла на този закон (чл. 2) корупционно поведение е: 1.когато в резултат на заеманата висша публична длъжност лицето получава облаги, водещи до незаконно увеличаване на неговото или на свързани с него лица имуществено състояние; 2. изпълнението на възложените правомощия или задължения по служба при условията на конфликт на интереси.
Това определение, което е критикувано в много от експертните становища, има централно значение за процедурите по закона, а същевременно поражда куп противоречия. Най-малкото защото въпреки записаното в т.1 никъде в производството по отнемане на незаконно имущество не е предвидено да се търси конкретната връзка между имущественото състояние на лицето и получените "облаги" "в резултат на заеманата висша публична длъжност".
Според преходните разпоредби на закона "достатъчно данни" са данни, от които може да се направи основателно предположение за корупционно поведение или имуществено несъответствие по смисъла на този закон. Кога данните са достатъчни ще си го решава самото бюро, без възможност за обжалване.
При констатация за наличие на достатъчно данни за корупционно поведение бюрото взема решение за образуване на производство за проверка на имущественото състояние или на производство за установяване на конфликт на интереси. Това решение на бюрото също не подлежи на обжалване (чл. 18, ал. 1, т. 3 и чл. 19, ал. 3). Интересно е, че решението задължително се мотивира, като в мотивите трябва да се посочат установените факти, доказателствата, въз основа на които те са установени, и направените правни изводи (чл.19, ал. 1). Остава въпросът кому са нужни мотиви към необжалваеми актове.
Лицето, срещу което е подаден сигналът, се уведомява за резултата едва на този етап на проверката, дотогава то е в неведение, не участва в процедурата, не може да възрази и да се защити. Същевременно резултатът от тази проверка има сериозно отражение върху личния и професионалния му живот.
Образуваното производство за проверка на имущественото състояние се провежда при обратна тежест на доказване - до доказване на противното се предполага, че имуществото, за което не е установен законен източник на придобиване, е незаконно придобито (чл. 94, ал. 2). Проверяваният ще трябва да доказва не само своите приходи за десет години назад, но и доходите на членовете на семейството си, съответно – на лицето, с което съжителства. Доказва се всичко, включително пътувания, разходи за обучение и др. Същевременно върху имуществото и активите му се налагат обезпечителни мерки (запор, възбрана), които ще стоят до края на производството. Практиката на КОНПИ показва, че след един известен период няма значение с каква констатация завършва производството, защото проверяваният е докаран до практически фалит. Подобна ситуация например се описва в жалбата на Тенчо Попов до съда в Страсбург, който наскоро постанови осъдително решение срещу България, но само заради ареста му, като препоръча за блокирането на имуществото с обезпечителните мерки да се съди държавата по ЗОДОВ.
Ако проверката за конфликт на интереси приключи с акт за установяване на конфликт, това освен всички други последици – глоба, освобождаване от длъжност, отнемане на възнаграждението за съответния период, води и до образуване на проверка за незаконно придобито имущество.
Според становището на ИПИ: "Сливането на органа, установяващ конфликт на интереси, с органа по отнемане на незаконно придобито имущество води до свръховластяване на новия "антикорупционен" орган, което ще му позволи да установява и налага наказание за конфликт на интереси и след това да иска от окръжния съд отнемане на имущество на основание собственото си наказателно постановление. Това би могло да се превърне в предпоставка за несправедлива и незаконосъобразна репресия." ИПИ препоръчва правомощията по отнемане на незаконно имущество да бъдат оставени извън обхвата на този закон и извън правомощията на бюрото. Според запознати обаче вкарването на процедурата по отнемане на незаконното имущество в бюрото съвсем не е случайно, а защото вече има фаворит за директор на новия орган. Фаворит на управляващите, разбира се.
Което донякъде е отговор на въпроса защо не подлежат на обжалване актовете на бюрото в административната фаза въпреки възможността да бъдат: а) нищожни – като всеки административен акт; б) постановени при съществено нарушение на процесуалните правила; в) необосновани – при погрешни логически или фактически конструкции; г) противоречащи на материалния закон. Може би защото обжалването им ще установи всички пороци на административното производство, но целта на закона очевидно не е тази. Възможна цел е създаване на условия за репресия с максимална продължителност и при допълнително исково производство, за да се установи на петата година, че имущественото несъответствие е въпрос на погрешна субективна оценка, предположение или нарушение на процесуалните правила при провеждането му.
Интересното е, че мотивираните откази за образуване на производство за установяване на незаконно придобито имущество се публикуват незабавно на интернет страницата на бюрото при спазване изискванията на Закона за защита на личните данни и на Закона за защита на класифицираната информация, но не и решенията за започване на производство. Как точно ще се спазват ЗЗЛД и ЗЗКИ е друг въпрос.
Съгласно чл. 29 от закона за всички "вреди, причинени на граждани и юридически лица в резултат на осъществени производства по този закон, включително образувани по неподписани сигнали, когато производствата са приключили без установяване на нарушение", държавата ще отговаря по реда на Закона за отговорността на държавата и общините за вреди. Членовете на бюрото и директорите на териториалните дирекции не носят имуществена отговорност за причинени вреди при упражняване на правомощията си освен при умишлено деяние. Другояче казано, на засегнатите ще плаща данъкоплатецът.
Остава въпросът защо трябва да се гласува закон, който поражда толкова съпротива и у експерти, институции, професионални общности, парламентарните групи. Според г-жа Меглена Кунева – трябвало да се даде знак. Законът е инструмент за политики, не за сигнализация. Иначе уместен е въпросът какъв знак се дава с един калпав закон. В никакъв случай не е усмивка или приятелско ръкомахане. По-скоро е среден пръст.