Съпоставката между конституционната и законовата уредба на устройството на Прокуратурата в България не е била предмет на голям брой теоретични изследвания и може да бъде открита предимно в постановените през годините решения на Конституционния съд. Разсъжденията и постановките в тях обаче са предпоставени от конкретиката на зададените към съда въпроси. Вероятно това е и една от причините за липсата на достатъчно конструктивни предложения относно реформирането на тази система от органи на съдебната власт или наличието на твърде крайни мнения.

Този материал не бива да се разглежда нито като "про", нито като "контра" спрямо множеството инициативи за бъдещата законодателна реформа на уредбата на прокурорската институция, а по-скоро

със заложените от Великото Народно събрание в новата конституция идеи и философия, касаещи задачите и организацията на прокуратурата в демократична България.

Съгласно действащия Закон за съдебната власт Прокуратурата на Република България (ПРБ) е юридическо лице със седалище София, а структурата и е в съответствие с тази на съдилищата. Съгласно разпоредбата на чл. 136 ал. 3 от отменения ЗСВ Прокуратурата е единна и централизирана, а всички прокурори и следователи са подчинени на главния прокурор. Всеки прокурор беше подчинен на съответния по-горестоящ по длъжност, а всички прокурори и следователи са подчинени на административния ръководител на съответната прокуратура.

Съгласно същата разпоредба на действащия към момента ЗСВ Прокуратурата на Република България е единна, като прокурорите и следователите се ръководят от административните ръководители на съответната прокуратура. При упражняване на функциите си по ал. 3 всеки административен ръководител е подчинен на главния прокурор и на по-горестоящите от него административни ръководители. На практика, чрез подчиняването на прокурорите на административните ръководители на отделните прокуратури, те отново се оказват вкупом подчинени на главния прокурор. Така

независимо от отпадане на последната дума в текста на чл. 136 от ЗСВ.

Както всеки нормативен акт, така и конституцията подлежи най-напред на езиково (лексикално) тълкуване, за да бъде изяснен смисъла на вложените в нея понятия. Още този вид анализ поражда и първия подлежащ на изясняване спорен въпрос: Дали с употребеното в uонституцията понятие "mрокуратура" конституционният законодател е имал предвид регламентирания понастоящем единен и централизиран държавен апарат или е вложил в него обобщаващо всички прокурорски органи название?

Основание за изразеното съмнение поражда например терминът "адвокатура", използван в чл. 134 от КРБ. Никога не е било поставяно под съмнение, че това понятие обозначава съвкупността от всички адвокати на територията на страната, организирани в адвокатски колегии. Както по отношение на прокуратурата, така и за адвокатурата конституцията предвижда в чл. 134, че нейната организация и редът за дейността й се уреждат със закон. Това е Законът за адвокатурата, в който е предвидено, че адвокатите членуват в адвокатски колегии, провеждат общо събрание и избират Висш адвокатски съвет, но самата адвокатура не е единен орган, нито юридическо лице, а самостоятелни юридически лица са адвокатските колегии и Висшият адвокатски съвет.

Следователно употребеният в КРБ термин прокуратура сам по себе си

на съдебната власт.

В чл. 126 ал. 1 от КРБ е посочено, че структурата на прокуратурата е в съответствие с тази на съдилищата. В решение № 2 от 7 февруари 2017 г. по конституционно дело № 13/2016 г. КС е разяснил, че изискването на чл. 126, ал.1 от Конституцията структурата на прокуратурата да е в съответствие с тази на съдилищата означава задължително създаване на прокуратури, съответстващи по вид и степен на изброените в чл. 119, ал. 1 от Конституцията съдилища. От използваната от Конституционния съд терминология е видно, че и той използва понятието прокуратура, за да обозначи отделните териториални и съответстващи на съдилищата организационни единици на тази отделна система от съдебната власт.

Съгласно чл. 126 ал. 2 от КРБ главният прокурор осъществява надзор за законност и методическо ръководство върху дейността на всички прокурори и следователи. Буквалният прочит на правомощията на главния прокурор, произтичащи от този конституционен текст, също

тъй като в случая се касае за функционални, а не за организационни правомощия. Това означава, че ЗСВ, НПК и други закони следва да уредят начина и процедурите, по които се упражняват правомощията на главния прокурор, като конкретизират действията, които той може да извършва и актовете, които може да издава, за да реализира поставените пред него задачи.

От цитирания конституционен текст обаче не следват директно възможност и задължение за обикновеното Народно събрание да изгради Прокуратурата на Република България на субординационен принцип, подобно например на орган на изпълнителната власт, тъй като такава организация ще влезе в противоречие със заложените в КРБ принципи за устройство и работа на органите на съдебната власт, като независимост, произнасяне по вътрешно убеждение и съблюдаване на принципа на законността. А отново следва изрично да се подчертае, че конституцията предвижда законовата уредба на органите на съдебната власт да бъде изградена на едни и същи принципи.

Текстът на чл. 136 ал. 5 от ЗСВ почти дословно преповтаря конституционната разпоредба на чл. 126 ал. 2, а чл. 138 от ЗСВ възлага на главния прокурор конкретни правомощия, сред които особено значение имат разпоредбите на т. 1 и т. 2, а именно: Да ръководи и представлява прокуратурата, както и да организира дейността на Върховната касационна прокуратура, Върховната административна прокуратура, Националната следствена служба и на административните ръководители в прокуратурата.

по следните съображения:

Правомощието на главния прокурор да ръководи и представлява прокуратурата е следствие от погрешното интерпретиране на текста на чл. 126 ал. 2 от конституцията в Закона за съдебната власт. Съгласно основния закон главният прокурор осъществява методическо ръководство и надзор за законност над прокурорите. Терминът методическо ръководство следва да се противопостави на термина оперативно (функционално) ръководство. Последното би се изразявало във формално или неформално ръководство на прякото изпълнение на прокурорските задължения по конкретни дела, изразено в даване на отчет за свършената работа и получаване на устни или писмени указания и инструкции за бъдещи действия.

Значението на думата методика е съвкупност от методи за обучение в нещо, за практическото извършване на някоя дейност. Тоест конституционният законодател възлага на главния прокурор издаването на общи указания и инструкции, които да спомагат за уеднаквяване на прокурорската практика и да бъдат в полза при осъществяване на прокурорските функции.

и затова главният прокурор не може и не следва да има правомощия по оперативното ръководство на работата на прокурорите и отделните прокуратури. Така и в решение № 11/23.07.2020 г. по к.д. № 15/2019 г. на КС се подчертава, че по предмет и обхват методическите указания могат да са много различни, но се характеризират с общи белези: отнасят се за неограничен кръг от случаи; задължителни са за всички прокурори; имат трайно, нееднократно действие и нямат за предмет конкретно производство, конкретен прокурор, конкретен акт или конкретно прокурорско действие.

За всички методически указания, издадени от главния прокурор в изпълнение на правомощието му по чл. 126, ал. 2 от конституцията, независимо от техния предмет и характер, важи изискването за спазване на принципа на правовата държава - да са в пълно съответствие с конституцията и действащите закони. Конституционният съд добавя към посоченото и изискването осъществяването на правомощията на главния прокурор по чл. 126, ал. 2 от Конституцията да са съобразени и с функционалната независимост, предоставена на прокурорите, съгласно чл. 117, ал. 2 от основния закон, по силата на която в тяхната дейност те се подчиняват само на закона.

Според Конституционния съд този конституционен императив означава, че когато прокурорите осъществяват дейност от посочените в чл. 127 от конституцията,

при решаване на въпросите по конкретно наказателно производство.

Извън обхвата на надзора за законност, осъществяван от главния прокурор, остава онази страна на прокурорската дейност по чл. 127 от конституцията, която се основава единствено на свободно формиране на вътрешното убеждение на прокурора, изградено на основата на преценка на достоверността на законосъобразно допуснати, събрани и проверени доказателствени материали, въз основа на която прави фактическите си констатации и изводи по въпросите, включени в предмета на доказване.

Изложеното налага извода, че изразът "надзор за законност" по чл. 126, ал. 2 от конституцията изразява същността му и служи като ограничител на правомощието на главния прокурор по отношение на прокурорската дейност по чл. 127 от конституцията, подчертавайки по този начин значимостта на функционалната независимост на прокурорите.

Заключението от цитираните по-горе безспорно правилни и задължителни тълкувания на Конституционния съд е, че главният прокурор (респ. прокурорите от по-горестоящите прокуратури) е оправомощен да осъществява

Това не би могло и да бъде иначе, тъй като само при наличието на писмен прокурорски акт е спазен принципа на законнността, изискващ и мотивиране на актовете на органите на съдебната власт.

Тук следва да се отбележи обаче, че по-горестоящите съдилища също осъществяват контрол за законност върху актовете на долустоящите, а съдилищата осъществяват контрол за законност и върху административните актове. Осъществяването на този контрол не е основание системата на съдилищата да бъде изградена на субординационен принцип.

Напротив, ЗСВ постановява, че всеки един съд е самостоятелно юридическо лице, което се представлява от своя административен ръководител, има собствен бюджет, а съдиите от него участват в общи събрания. Съгласно чл. 80 и сл. от ЗСВ председателят на районния съд (а и на всеки друг съд) осъществява само общо организационно и административно ръководство на районния съд, като представлява съда като юридическо лице и орган на съдебната власт; организира работата на съдиите и съдебните заседатели; свиква и ръководи общото събрание на съда; предлага на общото събрание разпределението на съдиите по отделения, когато има такива; назначава и освобождава от длъжност служителите в съда и организира работата на отделните служби и др.

От горното следва логичното заключение, че за да бъде структурата на прокуратурите в съответствие с тази на съдилищата,

която да има свой административен ръководител, а магистратите в нея да могат да провеждат общи събрания, на които да се вземат същите решения, които вземат съдиите.

Основание за този извод се открива отново в лексикалния анализ на думата съответствие, което означава съотношение на еднаквост, равенство. В контекста на разглеждания случай конституционното изискване за изграждане системата на Прокуратурата в съответствие с тази на съдилищата означава изискване за равнопоставеност в статута на съответните прокуратури и съдилища, по описания по-горе начин.

В решение № 2 от 7 февруари 2017 г. по конституционно дело № 13/2016 г. Конституционният съд пояснява, че изискването на чл. 126, ал. 1 от конституцията структурата на прокуратурата да е в съответствие с тази на съдилищата означава задължително създаване на прокуратури, съответстващи по вид и степен на изброените в чл.119, ал.1 от Конституцията съдилища. Цитираното становище на КС няма за цел да разглежда статута на отделните прокуратури и доколко включването им в състава на

за съответност (в смисъл на еднаквост) на структурата на съдилищата и прокуратурите. Затова и този въпрос остава дискусионен.

За да бъде изградената към един съд прокуратура, съответна на същия по вид, и за да бъде съответстващ му по степен орган на съдебната власт, тя би следвало да бъде със сходни на съответния й съд статут и структура. Сега съществуващата нормативна уредба обаче не изравнява статута на съответните по степен съдилища и прокуратури, като за илюстрация може да бъде приведен следния пример: Статутът на Прокуратурата на Република България като юридическо лице и второстепенен разпоредител с бюджетни средства е същият като на един съд, в който работят само двама-трима съдии, като например съдилищата в Дряново, Никопол, Елена и др. Трудно би могла да бъде открита конституционно или законово обоснована логика на Софийската районна и Специализираната прокуратури или на Националната следствена служба да не бъде предоставен същия статут, който имат всеки един обикновен първоинстанционен съд и неговият административен ръководител.

Съществуването на изтъкнатото противоречие се подкрепя и от застъпеното в решение № 8 от 01.09.2005 г. по к. д. № 7/2005 г. на КС становище, според което "чл. 126, ал. 2 от конституцията определя самостоятелно функции на главния прокурор, извеждайки го по този начин като едноличен орган в отклонение от структурата на съдилищата." Това подчертаване на обособеността на главния прокурор като едноличен орган служи за разграничаването му не само от съдилищата, но и от отделните звена на прокуратурата, за които е невъзможно да бъде отречено, че са отделни органи на съдебната власт, с конкретни и различаващи се от тези на главния прокурор правомощия, разписани в различни нормативни актове.

работата на административните ръководители на прокуратури, а не е разписал в ЗСВ конкретните им правомощия, по подобие на тези на председателите на съдилища. Чрез възлагането на ръководителите на прокуратури ръководенето на съответните прокуратури и подчиняването на тези ръководители пряко на главния прокурор, е постигнат краен ефект, който е равнозначен на същото подчиняване на всички прокурори на главния прокурор, което съществуваше и при старата уредба. Именно поради посочената законова празнота за главния прокурор остава задължението да създава правила за административните ръководители на прокуратури, които не са публично достояние, въпреки че по същността си представляват нормативни актове.

Невъзможността на обществеността да се запознае с тях създава понякога неверни представи за дейността на прокуратурата, които от една страна вредят на имиджа й и водят до неправилни очаквания, свързани с възможностите на съответните прокуратури, а от друга страна - позволяват на главния прокурор да ръководи дейността на всички прокуратури в страната по целесъобразност. Упражняването на това правомощие предполага възлагането на конкретни задачи на административните ръководители и отчитането на изпълнението им пред него, което, ако се упражнява превратно, може съществено да се отклони от конституционните функции на главния прокурор по упражняване на надзор за законност и методическо ръководство.

Този законодателен подход няма нищо общо с правомощията на административните ръководители на съдилищата, а няма нищо общо и с правомощията на главния прокурор, произтичащи от текстовете на конституцията. Това правомощие би следвало да е част от функциите на Прокурорската колегия на ВСС, която като колективен орган може да подложи на обсъждане и гласуване определени разпоредби, приемани в момента от едноличен орган.

Ако становището за

бъде възприето, то от него ще следва противоконституционността на разпоредбата на чл. 138 т. 2 от ЗСВ, съгласно която Главният прокурор организира дейността на Върховната касационна прокуратура, Върховната административна прокуратура, Националната следствена служба и на административните ръководители в прокуратурата. И това е така, защото изброените служби са отделни органи на съдебната власт.

Първите две от тях са изградени към съответните съдилища и за тях важи вече казаното по-горе, т.е. те следва да са самостоятелни юридически лица и да имат административни ръководители, които да се избират в съответствие с правилата за избор на останалите административни ръководители в системата, а именно - чрез конкурс, проведен от Прокурорската колегия във ВСС. И тъй като ВКП и ВАП не са изградени по подобие на останалите структури на съдебната власт, а правомощията по ръководенето им са предоставени директно на Главния прокурор, (който от своя страна е делегирал част от тях на свои заместници), то може да се твърди, че подобно устройство на най-висшите органи на прокуратурата противоречи на конституцията.

В тази връзка следва да се допълни, че въпреки прекия избор на ръководител на НСлС от ВСС, Законът за съдебната власт не му предоставя правомощията, които предоставя на останалите административни ръководители в системата на съдебната власт.

Законът за съдебната власт не подчинява съдиите на председателите на съдилища, нито съдилищата - на ВКС и на ВАС,

Тази съществуваща нормативна уредба накърнява конституционния статут на отделните прокуратури и работещите в тях магистрати, създавайки обективна пречка за прогласената в чл. 117 ал. 2 изр. 2-ро от конституцията независимост при упражняване на правомощията им.

След като ПРБ е в системата на съдебната власт, нейното устройство и функции би трябвало да бъдат регламентирани по същия начин и в същата степен, по който са регламентирани и тези на съдилищата. Това, че не са, вероятно произтича от факта, че положените от конституционния законодател нормативни основи не са достатъчно ясни, подробни и недвусмислени.

Така например депутатът от ВНС адвокат Петър Обретенов твърди, че чл. 126 ал. 1 от КРБ отразява концепцията на Koмиcиятa зa изpaбoтвaнe нa пpoeĸт зa Koнcтитyция нa Бългapия, имаща за цел пpoĸypaтypa, която е aтaшиpaнa ĸъм cъдилищaтa, бeз oтнoшeниe нa cyбopдинaция мeждy paзличнитe й нивa, т.е. обратно на възприетия модел във всички закони за съдебната власт до момента. ("Петър Обретенов: Великото Народно събрание прие модел за прокуратурата, различен от действащия - интервю, публикувано на 20.12.2019 г. в defakto.bg).

Независимо от посочената неяснота,

на административните ръководители на прокуратури на главния прокурор, а чрез тях - и на всички останали прокурори.

Изложените аргументи налагат извод за необходимостта от ново сезиране на Конституционния съд с искане за тълкуване на заложения в Конституцията модел на устройство на Прокуратурата на Република България и евентуално за обявяване на противоконституционността на разпоредбите на чл. 136 ал. 1 изр. 1-во, чл. 136 ал. 3, чл. 137 и чл. 138 т. 1 и т. 2 от ЗСВ, както и за необходимост от внасяне на допълнения и изменения в ЗСВ, касаещи статута на отделните прокуратури и работещите в тях прокурори, с ясно разписано устройство, съответстващо на това на съдилищата и ясни правила, гарантиращи независимостта на прокурорите.

При това следва да се държи сметка, че "всяка структура се изгражда, за да създаде необходимите условия и предпоставки за осъществяване на специфичните задачи на определен държавен орган" (решение № 8 от 01.09.2005 г. по к. д. № 7/2005 г. на КС). В този смисъл, съществуването на единна и централизирана прокуратура, подчинена на главния прокурор, натоварва тази длъжност с отговорността за всички успехи и неуспехи на подчинените му звена и магистрати.

Затова при изменението на нормативната уредба следва да бъде потърсен отговор на въпроса възможно ли е едноличен орган да упражнява контрол и да носи отговорност за дейността на всички действащи в страната прокуратури при наличието на конституционно гарантирана независимост на работещите в тях магистрати.