Изразяваме отрицателно становище към законопроекта за изменение и допълнение на Закона за предучилищното и училищното образование. Той е белязан от некачествена законодателна техника и е неясен, противоречи на Конституцията на Република България, на редица норми на правото на Европейския съюз (ЕС), на разпоредбите на Европейската конвенция за защита на правата на човека (ЕКПЧ), на Конвенцията на ООН за правата на детето и на Международния пакт за граждански и политически права.

Съображенията ни са следните:

Внесеният законопроект не се предхожда от необходимия за това предпарламентарен процес. Този процес, макар и да не е правно регламентиран, предполага, че проектите за изменение на нормативни актове или на нови нормативни актове следват не просто обществена потребност, която вносителят субективно вижда, но и че в обществото, в това число в сферата на науката, има сериозен дебат по въпроса, който законопроектът претендира да разрешава, както и че вносителят основава предложенията си на внимателно и съвестно проучване, в това число на позициите на засегнатите групи в обществото, което да е подкрепено с достоверни, балансирани и проверяеми източници на информация и знание.

Сексуалната ориентация обаче е естествен компонент на човешката психика, не културна традиция или социокултурен модел. Тя не може да е традиционна или нетрадиционна. Психологическата литература описва сексуалната ориентация като хетеросексуална, бисексуална и хомосексуална. В същите категории тя е определена и в допълнителните разпоредби на Закона за защита от дискриминация (§ 1, т. 10).

В мотивите на законопроекта се посочва, че твърдяната "пропаганда" е насочена към нормализиране на "нетрадиционната сексуална ориентация". Това твърдение на мотивите е неясно - по какъв начин е проблематично приемането като "нормални" на хората с така твърдяната ориентация в мотивите няма отговор. Неясно е и как "тежката демографска криза" е свързана с този въпрос - по какъв начин приемането на хората с т.нар. нетрадиционна сексуална ориентация влияе на демографската криза в позитивна или в негативна посока. Неясни са, впрочем, и твърденията за конституционноправната уредба, с които мотивите започват - как те са свързани с въпросите на сексуалната ориентация. Тези твърдения, освен това, нямат опора в текста на Конституцията, а само в известна практика на Конституционния съд, която обаче не се отнася до която и да е сексуална ориентация, още по-малко "традиционна" или "нетрадиционна такава". Известни са две решения на Конституционния съд в този смисъл, като и двете се отнасят до полова (джендърна) идентичност, не до сексуална ориентация - двете понятия означават различни неща.

На следващо място мотивите на законопроекта сочат, че "не следва да се допуска популяризирането или подстрекаването, по какъвто и да е начин, пряко или косвено, на идеи и възгледи свързани с нетрадиционна сексуална ориентация и/или определяне на полова идентичност, различна от биологичната" (пунктуацията е на вносителите). Мотивите не предлагат никаква конкретика с надеждна и проверяема информация за фактите на посоченото популяризиране и подстрекаване - какво е то, кога, къде и под каква форма се е случвало и има ли наистина то проверяем негативен ефект върху реализирането на целите на образователната система. Нещо повече - така формулираното изключване на допускането на такава информация изключва и такава информация, която е научна по естеството си. Неясно е и какво означава "допускане и подстрекаване на идеи и възгледи".

В следващия, последен абзац от мотивите, вносителите сочат, че законопроектът ще затвърждава "традиционните основни християнски семейни ценности" и др., но ако същите се отнасят и до "нетрадиционна сексуална ориентация и/или определяне на полова идентичност, различна от биологичната" (например в посока на неприемане, доколкото вносителите проблематизират само приемането), то това също би било "допускане и подстрекаване на идеи и възгледи". Такова допускане и подстрекаване обаче вносителите не проблематизират в мотивите си, дори напротив.

Така насочеността на законопроекта е ясно в посока неприемане (нетолерантност) спрямо това, което вносителите разбират като "нетрадиционна сексуална ориентация", независимо от каквито и да е съображения, в това число и научното знание по въпроса. Това вносителите правят без подкрепата на факти или научна информация, които да обосновават реален проблем, който проектът цели да разреши, или пък правилното осъзнаване на потребността от предлаганите изменения и допълнения на закона. Дори напротив - вносителите избягват да обсъждат неприемането или нетолерантността на основата на сексуална ориентация като проблематични.

По данни от третото проучване за правата на ЛГБТИ хората в ЕС на Агенцията на ЕС за основни права (FRA), публикувано през 2024 г.,

По данни на Евростат, публикувани в Специален Евробарометър 493 през 2019 г., 60% от допитаните българи заявяват, че биха се чувствали "напълно некомфортно", ако най-високият държавен пост се заема от лице с нехетеросексуална ориентация или което е транс или с междуполово (интерсекс) състояние. Въпросът с неприемането и нетолерантността на основата на сексуална ориентация и в частност неприемането и нетолерантността спрямо ЛГБ хората, еднозначно е възприет от българския законодател (в лицето на Закона за защита от дискриминация, където присъства и признакът "сексуална ориентация"), от правото на ЕС (в лицето на Директива Директива 2000/78/ЕО), от българската съдебна практика и практиката на редица международни съдебни и квазисъдебни органи, от Европейския парламент и Парламентарната асамблея на Съвета на Европа като проблем, който трябва да се преодолее. Предложените от вносителите промени обаче са тъкмо в противоположна посока.

С внесения законопроект са направени предложения за следните промени:

Цитираните текстове не отговарят на изискванията на Закона за нормативните актове (ЗНА) и Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагането му. Съгласно чл. 9, ал. 1 от ЗНА и чл. 36, ал. 1 от Указа, "[р]азпоредбите на нормативните актове се формулират кратко, точно и ясно". Точността и яснотата на разпоредбите следва от значението на думите, употребени в тях, което следва да е съобразено с материята, уреждана от акта, която включва и въпроси от областта на науката, изкуството, занаятите и други. Употребата на терминология, която е поначало научна или произхождаща от науката, следва да е съобразено именно с научната ѝ употреба.

Не съответства на тези изисквания понятието "нетрадиционна сексуална ориентация". Понятието "сексуална ориентация" произхожда от психологическата наука и най-малко от средата на ХХ век насам се използва, за да означи романтичното и еротично влечение на едно лице към другия, към собствения или и към двата пола. Това е правилно отразено в § 1, т. 10 от Допълнителните разпоредби на Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр.), където е дадено определение на понятието "сексуална ориентация": "[с]ексуална ориентация" означава хетеросексуална, хомосексуална или бисексуална ориентация".

По изложените причини сексуалната ориентация не подлежи на "пропагандиране", "проповядване", "възпитаване" или "преподаване", както например религиозните доктрини или философските или идеологически постановки.

От определението, дадено в проектонормите на законопроекта, става видно, че под "нетрадиционна сексуална ориентация" вносителите разбират "различно от общоприетите и заложените в българската правна традиция схващане за емоционално, романтично, сексуално или чувствено привличане между лица от противоположни полове". Това определение е в разрез с изискванията за точност и яснота на ЗНА и Указа. На първо място сексуалната ориентация не е схващане, а естествен компонент от психиката на човека. На следващо място българската правна традиция, видно и от горецитираната норма на ЗЗДискр., е признала и уредила различни обществени отношения, свързани със сексуалната ориентация. Скорошни изменения в Наказателния кодекс (НК) разшириха този обем отношения, като и двата закона - ЗЗДискр. и НК - признават за правонарушения различни деяния, третиращи неблагоприятно или увреждащи другиго на основата на сексуалната ориентация, без оглед на това дали тя е хетеросексуална, хомосексуална или бисексуална.

Разминаването между психичен или телесен пол е единствения случай, при който е възможна "идентичност, различна от [телесния пол]". Или казано другояче, такава идентичност, която не съответства на телесния пол, е винаги и само транджендърна идентичност. Неточно и неясно е понятието "биологичен пол", с което боравят вносителите на законопроекта. Не само, че то има различни проявления (хромозомен, хормонален, вътрешна морфология, външна морфология), но и са налице научни данни, че психичният пол в повечето случаи също е в някаква степен обусловен от морфологията на нервната система, каквато тя се формира още вътреутробно при развитието на плода.

Действително, през последните години зачестиха описанията в западната научна литература на случаи на нова форма на несъответствие между психичен и телесен пол специфично в юношеската група, при която се наблюдава влияние от връстници, но това е само една от няколко различни групи, а данни за нея, както и за останалите групи на лица с несъответствие на психичен и телесен пол в български контекст липсват. Поради това

Несъответствието между психичен и телесен пол често води до т.нар. полова дисфория - състояние на психическо страдание от несъответствието, характеризиращо се с потиснатост и остра тревожност, които могат да имат крайни проявления (нежелание за социализация, самонараняване, суицидни помисли и опити).

При част от лицата с подобна дистфория медицинската практика от първата половина на ХХ век насам практикува оперативни и козметични изменения на тялото и външния вид по начин, който намалява половата дисфория и помага на лицето да живее пълноценно в обществото. В други случаи половата дисфория отшумява в по-зряла възраст. От друга страна лицата с полово неконфортно поведение, което може да е субективна преценка в очите на околните, би могло да бъде основа за дискриминационно отношение. С предложения законопроект ще се въведат норми, които потенциално ще направят невъзможна както психологическата работа и адресирането на нуждите на ученици с полова дисфория или полово неконформно поведение, така и работата по превенция на дискриминацията на тази основа.

Тук е уместно да отбележим, че съгласно Решение № 15 от 26.10.2021 г. по конст. д. № 6/2021 г. на Конституционния съд на Република България, "правото на [лицата от социални групи, при които е налице несъответствие между анатомичния пол и половата идентичност] да се самоопределят към един или друг пол и съобразно това да се изявяват и общуват в социалния си живот, не може да се поставя под съмнение и е защитено както от чл. 8 [на Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи на Съвета на Европа (ЕКПЧ)], така и от чл. 4, ал. 2 от Конституцията, гарантиращи достойнството и свободата на личността като ценности от най-висш ранг".

На следващо място със законопроекта се забранява "популяризиране или подстрекаване по какъвто и да е начин, пряко или косвено, на идеи и възгледи", свързани с двете обсъдени по-горе понятия - "нетрадиционна сексуална ориентация" и "определяне на полова идентичност различна от биологичната". Това определение е неясно. Идеите и възгледите, свързани с посочените две понятия биха могли да бъдат и научни. Доколкото ЗПУО е закон за предучилищните и училищните образователни институции, предполага се, че в тях следва да се обсъжда и преподава на учащите именно научна информация.

Поради това изложените формулировки не отговарят на критериите за точност и яснота и не следва да бъдат приемани.

Горното положение на риск от ограничаване на идеи и информация относно сексуалната ориентация, разбирана като нещо "различно от [] схващане за емоционално, романтично, сексуално или чувствено привличане между лица от противоположни полове", следователно потенциално ще ограничи достъпа на учащите до информация по въпроси, които са важни за нравственото им развитие като граждани на демократично общество и правова държава, където дискриминацията е противоправна, но също и за психологическото добруване на тези от тях, които не са с хетеросексуална ориентация, а така също и здравето и безопасността им, предвид, че би могло да бъде ограничено получаването от тях на информация за предавани по полов път заболявания при еднополови сексуални контакти, както и съответните начини за предпазване.

Наред с това посочената забрана видимо не се отнася до тази сексуална ориентация, наричана от вносителите "традиционна" и която, видно от даденото от тях определение, всъщност е хетеросексуална ориентация. С това законът ще установи неравно третиране на основата на сексуална ориентация, което е в разрез с принципа за равенство пред закона и принципа за недискриминация.

Нито една от тези последици не е обсъдена в оценката на въздействието на законопроекта. И двете последици с в разрез както с Конституцията на Република България, така и на правото на ЕС и със задълженията по различни международни договори, по които Република България е страна.

Свободата на изразяване е прогласена и защитена в чл. 39, ал. 1 от Конституцията, който гласи: "Всеки има право да изразява мнение и да го разпространява чрез слово - писмено или устно, чрез звук, изображение или по друг начин". Видно е от законопроекта, че със забраната да се разпространява "пропаганда, популяризиране или подстрекаване" на "идеи и възгледи свързани с нетрадиционна сексуална ориентация и/или определяне на полова идентичност различна от биологичната" ще се ограничи всякаква възможност за представяне на информация, в това число научна, по посочените въпроси. Същевременно подобна забрана не попада в предвидените в ал. 2 от Конституцията изключения за допустимо ограничаване на тази свобода. Същевременно, доколкото с проектонормите не се ограничава разпространяването на информация за "традиционната" (предполагаемо хетеросексуална) ориентация, то тези норми ще нарушават разпоредбата за равенство пред закона на чл. 6, ал. 2 от Конституцията.

Антидискриминационното право на ЕС, по-конкретно Директива 2000/78/ЕО и Директива 2006/54/ЕО, включва като защитени признаци сексуалната ориентация и полът, където последният включва и случаите на "промяна на пола"8. Последното понятие трябва да се разбира като включващо и социалния преход (без телесна промяна) на лицата, при които е налице несъответствие между психичен и телесен пол.

Във всички случаи на прилагането на правото на ЕС следва да се прилага и съобразява Хартата на ЕС за основни права (ХОПЕС), която има равнопоставеност с учредителните договори на Съюза като първичен правен източник на правото на Съюза. В нея сексуалната ориентация и полът също са признати за защитени признаци.

Член 52 от ХОПЕС предвижда, че "[д]околкото [Хартата] съдържа права, съответстващи на права, гарантирани от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи [ЕКПЧ], техният смисъл и обхват са същите като дадените им в посочената Конвенция".

Предложените норми са в разрез и с ЕКПЧ, доколкото и в този международен договор, по който Република България е страна, са прогласени и защитени свободата на изразяване и достъп до информация (чл. 10), както и зачитането на личния живот, който включва и достойнството на лицето (чл. 8).

Законодателство срещу "пропагандата на хомосексуалност" е било разглеждано в практиката на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) - органът, призван по конвенцията да я тълкува и прилага в производства по жалби на лица срещу високодоговарящи държави, страни по Конвенцията. По делото Байев и други срещу Русия9 Съдът отбелязва, че смразяващият (т.е. разубеждаващ) ефект на дадена законодателна разпоредба или политика може сам по себе си да представлява намеса в свободата на изразяване (§ 62 от решението). Съдът не приема нито една от трите линии на оправдаване на ограничението на свобода на изразяване на жалбоподателите, ЛГБТИ активисти, санкционирани по силата на законодателство, забраняващо "пропагандата на хомосексуалност сред непълнолетни" (пропаганду гомосексуализма среди несовершеннолетних) - защита на морала, защита на здравето и защита на правата на другите.

По отношение на защитата на здравето на непълнолетните Съдът отбелязва, че дори напротив - активното разпространяване на информация как човек може да се предпазва от предавани по полов заболявания, например, може да предпазва здравето на тези, които практикуват многообразие от видове сексуални контакти (§ 72). По отношение на охраната на правата на другите ЕСПЧ сочи, че в конкретните случаи по делото дори неутралното съобщаване на факти не е било достатъчно, за да се приеме, че не е налице "пропаганда" - на практика самото отсъствие на негативна конотация по адрес на хомосексуалността е било четено от националните правоприложители като "пропаганда" и е било санкционирано (§ 75). Цитирайки практиката си, Съдът сочи, че не разполага с данни, подкрепящи извода, че самото споменаване на хомосексуалността е способно да повлияе негативно на подрастващите или на уязвими възрастни. "Напротив, само чрез честен и публичен дебат обществото може да се справи с такива сложни въпроси като този, повдигнат в настоящия случай", пише Съдът. "Такъв дебат, подкрепен от академични изследвания, би бил от полза за социалното сближаване, тъй като гарантира, че са взети предвид становищата на представители на всички гледни точки, включително и на засегнатите лица. Той би изяснил и някои често срещани неясноти, като например дали дадено лице може да бъде възпитавано или склонявано към хомосексуалност или да се откаже от нея доброволно" (§ 77). Съдът отбелязва, че руското правителство не е представило никакво обяснение на механизма, по който едно непълнолетно лице може да бъде подтикнато към "[хомосексуален] начин на живот", нито пък научно обосновани доказателства, че сексуалната ориентация или идентичност на човека е податлива на промяна под външно влияние (§ 78). Съдът обръща внимание, че защитата на подрастващите от хомофобия е всъщност това, което дава практическо измерение на Препоръка Rec(2010)5 на Комитета на министрите на Съвета на Европа, в която препоръка се окуражава "гарантирането на правото на децата и младежите на образование в безопасна среда, свободна от насилие, тормоз, социално изключване или други форми на дискриминационно и унизително отношение, свързани със сексуалната ориентация или половата идентичност" както и "предоставяне на обективна информация по отношение на сексуалната ориентация и половата идентичност, например в училищните програми и образователни материали" (§ 82).

Приемането на обсъждания законопроект видимо е в разрез с принципите, установени от Европейския съд по правата на човека. Българското Народно събрание, подобно на другите държавни органи, следва да изпълнява поетите от Република България ангажименти по международните договори. Това включва и недопускането на нарушаването на тези договори. Такова нарушение би било налице, ако тук обсъждания ЗИД на ЗПУО бъде приет.

Предложените промени в ЗПУО са в разрез и с Европейската социална харта (ревизирана) (обн. в ДВ, бр. 43 от 04.05.2001 г., в сила от 01.08.2000 г.).

Така с решението си по преписката Международен център за правна защита на правата на човека срещу Хърватия Европейският комитет по социални права - органът, овластен с допълнителния протокол към Хартата от 1995 г. (обн. в ДВ, бр. 43 от 04.05.2001 г., в сила от 01.08.2000 г.) да получава колективни жалби за нарушаването ѝ - установява, че Хърватия е нарушила чл. 11, § 2 от Хартата - задължение за опазване на здравето чрез образование. По преписката пред Комитета е повдигнато оплакване, че Хърватия предоставя полово (сексуално) образование, което не включва недискриминационно образование в областта на сексуалното и репродуктивното здраве, което не затвърждава или засилва социалното изключване и отричането на човешкото достойнство на основата на хомосексуална ориентация (§§ 60 - 61 от решението).

С приемането на тук обсъждания ЗИД на ЗПУО допустима в училищен контекст ще бъде само информация за "традиционната" (изглежда със значението на хетеросексуална) ориентация, според представите на вносителите. С това ще бъде осъществено нарушение на Европейската социална харта (ревизирана).

Подобно на ЕКПЧ, МПГПП също прогласява свободата на достъп до информация и на изразяване (чл. 19, § 1 и 2) и на зачитане на личния живот (чл. 17 от Пакта). Пактът прогласява и защитава също така равенството пред закона и забранява дискриминацията (чл. 26). Комитетът на ООН за правата на човека - органът, учреден с Пакта за неговото прилагане и овластен да получава индивидуални жалби срещу държави, страни по първия факултативен протокол към Пакта (обн. в ДВ, бр. 60 от 24 юли 1992 г.) - е имал възможност да се произнесе по съвместимостта на законодателство, подобно на предложеното със ЗИД на ЗПУО. Така по делото Федотова срещу Русия11 Комитетът се произнася, че закон на Руската федерация, който забранява "пропагандата на хомосексуалност сред непълнолетни" (пропаганду гомосексуализма среди несовершеннолетних), нарушава чл. 19 и чл. 26 от Пакта.

В своя чл. 2, § 2 този международен договор прогласява, че "[д]ържавите - страни по този пакт, се задължават да осигурят упражняването на провъзгласените в този пакт права без каквато и да е дискриминация". В допълнение към това обаче с присъединяването към този Пакт държавата ни е поела ангажимент да защитава "правото на всяко лице да постигне възможно най-добро състояние на физическо и душевно здраве" (чл. 12 от Пакта) и "да засили зачитането на човешките права и основни свободи" (чл. 13, § 1 от Пакта). Комитетът на ООН по икономически, социални и културни права, органът, създаден с цел наблюдение на изпълнението на пакта, публикува периодично общи коментари, които дават насоки за тълкуването и прилагането на Пакта. Така в Общ коментар № 20 (2009) относно недискриминацията в икономическите, социални и културни права (чл. 2, § 2 от Пакта) Комитетът посочва, че "друг статус" така, както е посочено в чл. 2, § 2, включва сексуалната ориентация и половата идентичност.

В Общ коментар № 22 (2016) относно правото на сексуално и репродуктивно здраве (член 12 от Пакта) Комитетът посочва (§ 9):

По отношение на достъпа до информация Комитетът посочва (§§ 18 - 19):

По отношение на принципа на недискриминация Комитетът посочва (§ 23):

В обобщение, предложените текстове в законопроекта са в явно нарушение на негативните и позитивни задължения по МПИСКП.

Конвенцията на ООН за правата на детето също прогласява свобода на изразяване и правото на достъп до информация (чл. 13 и чл. 17), зачитане на личния живот (чл. 16) и здраве (чл. 24).

Комитетът на ООН по правата на детето публикува общи коментари, които дават насоки по тълкуването и прилагането на Конвенцията. Така в своя Общ коментар № 14 (2013) относно правото на детето висшите му интереси да бъдат от първостепенно съображение Комитетът посочва:

В своя Общ коментар № 15 (2013) относно правото на детето да се ползва от най-високия достижим стандарт на здравословно състояние Комитетът посочва в раздел ІІ, б. "B":

В своя Общ коментар № 20 (2016) относно прилагането на правата на детето през юношеството Комитетът посочва (§ 34):

В обобщение, в светлината на меките стандарти на международното право, предложените промени в ЗПУО ще бъдат в разрез с Конвенцията на ООН за правата на детето.

Предвид изложеното, предложеният законопроект следва да бъде отхвърлен.