Покрай акциите на правораздавателната система срещу кмет, заместник-кмет, общински съветници, мотивирани със сигнали за нередности при обществени поръчки, макари доста плахо, се появиха откъслечни коментари, че местната власт изпитва редица затруднения с поръчките. Те са свързани с несъобразени текстове в цялата нормативна уредба, която те трябва да спазват.

Заради това на кметовете се налага да адаптират проектите според реалностите - да изпълняват първоначално части като по този начин намаляват освен разходите, скъсяват сроковете, но като цяло свиват мащаба им. При изпълнението на проекти с национални и европейски средства водещ е страхът от финансови корекции.

Същевременно, както е публично известно от практиката на някои кметове, корекциите следват недобросъвестно изпълнение на поръчки, а отгоре на всичкото се плащат от данъкоплатците. Един от малкото примери за това е ремонт на физкултурен салон във варненско училище, построен през 2020 г. с европейско финансиране в мандата на предходния кмет на града Иван Портних. Оказа се, че за ремонта за 1.2 млн. лв. са нужни 2 млн. лв., за да се ремонтира ремонтът. Примерите от предходната управа от този град стигнаха до европейската прокуратура.

Националното сдружение на общините (НСОРБ) е подготвило предложения как може да се подобри работата им, така че поръчките да не пропадат, но и да вървят в срок. Някои от препоръките дори вече са изпратени на държавни ведомства.

По правилата на Закона за обществените поръчки (ЗОП) процедурите са еднакви, независимо дали финансирането е от общински, държавен или европейски източник. Разлика обаче има преди провеждането на процедурите - на етапите на планиране, одобрение и контрол. Това води и до различни проблеми за кметовете в зависимост от това кой финансира проекта.

При проекти, финансирани със собствени средства (от общинския бюджет), общините имат по-голяма оперативна самостоятелност и по-голяма гъвкавост при вземането на решения, включително по отношение на техническата спецификация, сроковете, критериите и начина на възлагане.

При държавно или европейско финансиране (например чрез Оперативни програми, План за възстановяване и устойчивост и др.) се прилагат специфични изисквания, наложени от управляващите органи. Често те създават свои собствени правила, които включват допълнителни процедури за одобрение на ключови документи, проверки, отчетност и санкции, посочват от сдружението на общините.

Различен е и броят на контролните органи, които проследяват изпълнението на обществените поръчки в зависимост от финансирането им. Когато се изпълнява с национални средства, контролът идва от Сметната палата и Агенцията за държавна финансова инспекция. Когато е с европейски средства, към тези два контролни органа се добавят още три - Управляващия орган на съответната програма, Изпълнителната агенция "Одит на средствата от Европейския съюз" и дирекцията за защита на финансовите интереси на ЕС "АФКОС" в МВР.

Така, макар и да се движат по едни и същи процедури на ЗОП, естеството и обемът на възлагането се различават.

Най-честите проблеми при възлагането на обществени поръчки остават традиционните обжалвания на процедурите, включително от т. нар. професионални жалбоподатели, което води до забавяния в изпълнението на проектите. Дори и когато жалбите се окажат неоснователни, самото им подаване блокира процедурите за месеци, напомнят от сдружението.

Тази причина за забавяне вероятно е най-популярната в цялата страна. Най-пресният пример от София е от приключилия наскоро много обсъждан ремонт на ул. "Опълченска". Миналия август бе обжалван изборът на изпълнител и договорът за реално започване на работата бе сключен едва през януари.

Обжалване на процедурата през септември отвори пътя за ремонта на бул. "Стамболийски" през февруари, а жалбите на търговци в района на площад "Света неделя" спират цялостното му обновление по проект на италиански архитект от толкова време, че не е известно някога ще се състои ли.

В проблем се превръщат и липсата на оферти или участие на ограничен брой изпълнители. Причините за това, освен неатрактивна прогнозна стойност в сравнение с реалните пазарни условия, включват и ограничена конкуренция в определени сектори - особено в по-малки населени места, където интересът на потенциални изпълнители е нисък поради по-малкия обем на дейностите и бюджетите.

През февруари, малко преди традиционните чествания на връх Шипка се разбра, че нужният ремонт на паметника не може да започне, след като две процедури по Закона за обществените поръчки за търсене на изпълнител на проекта са прекратени - постъпилите оферти не отговарят на изискванията. А още от 2022 г. има изготвен проект за ремонт, който тогава е съгласуван с Министерството на културата.

В допълнение, кратките срокове за изпълнение и сложността на процедурите често възпират участието. Нерядко фирми отказват участие и поради опасения от забавено плащане, последващи проверки или като цяло - непредвидимост на процеса. Това е особено валидно при проекти с европейско финансиране, където процедурите са обвързани с допълнителни условия и специфични изисквания от страна на управляващите органи.

Като отделна и все по-значима група проблеми се очертават честите промени в нормативната уредба, които създават правна несигурност, водят до промяна в планирането на процедурите и затрудняват спазването на сроковете.

Един от актуалните примери е от средата на миналата година и е свързан със значителното забавяне при издаването на становища по предварителен контрол от страна на Агенцията по обществени поръчки (АОП). Текст от ЗОП задължава агенцията да прави предварителен контрол върху всички процедури с прогнозна стойност над 5 млн. лв. Правилникът за прилагане на ЗОП указва, че контролът трябва да е извършен срок от 14 дни.

Тъкмо за такова забавяне сигнализира през юни кметът на София Васил Терзиев във връзка с поръчка за зелената система на София.

На практика обаче, поради значителното административно натоварване на агенцията и големия брой постъпили контролни преписки, този срок често не се спазва. По информация от редица общини, забавянето при издаване на становища от агенцията в някои случаи надхвърля 6 месеца. Очаквано такива забавяния пречат на навременното провеждане на процедурите за възлагане на обществени поръчки и създават реален риск от загуба на финансиране.

Забавянията застрашават и изпълнението на ангажименти към уязвими групи, на които общините от името на държавата дължат услуги по Закона за социалните услуги и Националната стратегия за дългосрочна грижа.

Друг показателен пример е въведената през 2024 г. нова уредба в ЗОП за обществените поръчки за чисти превозни средства. Заради това, че България с голямо закъснение въвежда това европейско изискване, то е прието при силно рестриктивен подход, при който изискванията се прилагат към всички поръчки - без значение от стойността, без оглед на обема на дейността, бюджета или капацитета на възложителя.

Затова се е въвело правилото, че при купуването на нови превозни средства 17.3% от тях трябва да бъдат електрически. Директивата не поставя изискване това да важи за всички възложители и дори уточнява, че регионалните и местните власти, в зависимост от размера им, могат да бъдат изключени от постигането на националните цели. България обаче не допуска това изключение, поради забавеното й транспониране и необходимостта да бъде постигната тази цел до края на 2025 г. Това изискване поставя общините, особено малките, пред сериозни затруднения - както по отношение на административните ресурси, така и във връзка с финансовата обезпеченост на покупките, посочват от сдружението.

Както и в други сфери и тук проблем създава нееднозначната съдебна и контролна практика при налагането на финансови корекции. Разминаванията в тълкуванията между управляващи органи, одитни институции и съдебна практика водят до правна несигурност. Често се наблюдават случаи на наложени санкции за несъществени или формални отклонения, при липса на реално засягане на бюджета или на конкуренцията.

Ясно е, че при толкова проблеми кметовете трябва да намират решения, така че да успяват да изпълняват проектите си. По техни данни един от основните инструменти е предварителната правна проверка на документацията, както и провеждането на предварителни пазарни консултации, които гарантират, че заложените условия са реалистични и съобразени с пазарната конюнктура.

Когато обществената поръчка се финансира с европейски средства, активната предварителна комуникация с управляващите органи също е важен елемент - особено при възникване на казуси, свързани с тълкуване на законови разпоредби или прилагане на контролни механизми, посочват от опита си кметовете.

При липса на участници или при основателни сигнали за пречки, процедурите се преработват и обявяват повторно, което позволява именно по-добро адаптиране към пазарните реалности и ограничаване на риска от това поръчката да бъде неуспешна.

Сдружението не разполага с точни данни какъв е делът на неизпълнени проекти в резултат на обжалвания или други от изредените пречки. Броят варира в годините и по отделните програми, но пречките винаги носят риска една поръчка да не се изпълни или да се отложи.

Облекчаващо положение е, че нормативните документи позволяват срокът за изпълнение на европейския проект да бъде временно спрян до приключване на съдебната процедура по обжалването. Това позволява запазване на допустимостта на разходите и защита на бенефициента от обстоятелства извън неговия контрол.

Друга важна особеност е, че при по-мащабни инвестиции или структурни забавяния е допустимо проектите да бъдат разделени на етапи и така изпълнението му да се разположи в два програмни периода. "Това дава възможност за запазване на финансирането, дори при временна невъзможност за завършване на всички дейности в рамките на първоначалния срок", посочват от сдружението.

Ако оставим настрана умишлените нередности при обществени поръчки, кметовете очевидно се налага да проявяват съобразителност как да разрешат един или друг проблем.

От сдружението признават, че в рамките на съществуващата нормативна и пазарна среда, кметовете често са изправени пред необходимостта да адаптират своите проекти към реалните ограничения. Твърдят, че няма как да се прави компромис с качеството, но пък това се налага със сроковете, които се свиват в резултат на забавяне поради обжалвания, удължен срок за предварителен контрол от страна на Агенцията по обществените поръчки или липса на оферти.

Сред решенията при проблем е и това да се намали обхватът или мащабът на проектите, така че те да останат в рамките на допустимото финансиране, без да се прави компромис с тяхното качество или обществена стойност, посочват от сдружението.

Също така, макар законодателството да насърчава използването на критерии като "оптимално съотношение между цена и качество" или "разходи по жизнения цикъл", често реалната възможност за прилагане на комплексни методики е ограничена, показва практиката. Това се дължи на опасения от финансови корекции, заради противоречивата контролна и съдебна практика.

Въпреки това, местните власти влагат значителни усилия в прецизиране на техническите изисквания, за да гарантират качествено изпълнение дори при ограничен бюджет, уверяват от тяхното сдружение.

За да се подобри ситуацията кметовете предлагат конкретни промени в Закона за обществените поръчки:

- Скъсяване на реалния срок за даване на становищата за предварителен контрол от Агенцията по обществени поръчки като в закона се заложи те да се дават, когато поръчките са над 15 млн. лв., което е трикратно намаляване на размера.

Тази промяна е наложителна заради инфлационния натиск и увеличената стойност на инвестициите в сферата на строителството, инфраструктурата и ВиК проектите. В момента значителна част от процедурите надхвърлят настоящия праг от 5 млн. лв., което натоварва агенцията несъразмерно, тя бави становищата си, което поставя под риск загуба на финансиране, особено по европейските програми и Плана за възстановяване.

Кметовете обясняват, че това няма да занижи контрола, тъй като се запазват останалите му форми в ЗОП - задължителен предварителен контрол чрез случаен подбор, вътрешен предварителен контрол, изпращането на наблюдатели от Министерство на финансите, както и последващ външен контрол от Сметната палата и АДФИ.

- Облекчаване на процедурите и адаптиране на праговете за възлагане на поръчки - предвид поскъпването на строителните материали и нуждата от облекчаване на административната тежест.

Според кметовете така хем ще е защитен публичният интерес, хем ще има контрол. Според тях е подходящо решение да се въведат гъвкави прагове, обвързани с икономически показатели - подход, който от години се прилага на европейско ниво.

Дават за пример Директива 2014/24/ЕС за обществените поръчки, в която Европейската комисия преразглежда на всеки 2 г. европейските прагове, което обичайно води до повишение на стойностите. Следващата актуализация на европейските прагове се очаква през тази есен и ще влезе в сила от 1 януари 2026 г. За разлика от това, праговете в българския ЗОП, особено тези, приложими в т. нар. национален ред за възлагане - като процедурите по събиране на оферти с обява или директно възлагане не се актуализират със същата периодичност.

Последната промяна е направена в края на 2023 г., и вече изостава от динамиката на пазара и реалните стойности, валидни във всички държави членки на ЕС, посочват от сдружението. Това води до затруднения за всички категории възложители.

Кметовете дават пример с поръчките при доставки и услуги, когато възложителите често са длъжни да прилагат обяви или покани дори при дейности с ниска стойност, които в други държави се възлагат директно, с по-малка административна тежест.

Друг пример са строителните дейности, особено в случаите на текущ ремонт и поддръжка, когато пълното прилагане на процедурните изисквания по ЗОП води до непропорционални усилия, разходи и забавяне.

Според общините предлаганата промяна в праговете трябва да се направи внимателно, не просто да се вдигнат механично, а да се погледнат по-дългосрочно като се въведе също двегодишен период на актуализация.

Наясно са, че всяко облекчаване на процедурите трябва да включва пропорционално засилване на отчетността и вътрешния контрол.

Част от предложенията вече са изпратени до Агенцията за обществени поръчки и Министерство на финансите. Общините се надяват на разбиране от централната власт и предвид приемането на еврото от 2026 г.