Концесиите за чистота на София
по отдаване на концесия дейността “чистота” в Столична община
и изпълнението на концесионните договори до 2003 г.
А. ВЪВЕДЕНИЕ В ПРОБЛЕМА
Общоизвестен факт е, че в голям град като София е необходимо да се поддържа постоянна хигиена. По улиците се натрупват прах, различни видове отпадъци и поради това е крайно необходимо те да се почистват ежедневно и качествено. До 1998 г. това е било монопол на държавата. С тази дейност се е занимавала Столична община. С приемането на Закона за общинската собственост (ЗОС) бе дадена възможност да се разчупи монополът върху тези дейности - чрез предоставяне на концесии на различни частни фирми, както български, така и чужди.
Навлизането на частния бизнес в този вид услуги предполага възникването на конкуренция и повишаване на качеството в изгода на потребителя. В серия случаи, обаче, това не е постигнато и дори се наблюдава влошаване на ситуацията в сравнение с времето на държавния монопол. Гражданите често остават с убеждението, че при повишената цена на услугите промени в качеството няма, че качеството дори намалява.
Поради силно специфичния си характер (главно поради затруднения контрол, широките мащаби на дейност и гарантираните средства) тези дейности представляват една от най-привлекателните области за развитие на корупция. Ще изброим само най-важните предпоставки за корупционни практики:
1. Условията на концесията не са публично достояние.
2. Качеството и дори количеството на услугите се измерва трудно, а в случаи като поддържането на чистота в голям град условията на самата услуга се променят ежедневно. (Измерването на качеството на услуга като ръчно или машинно метене например часове след извършването на тази дейност вече е лесно за манипулиране.)
3. Част от услугите са свързани с текущи и бързо променящи се метеорологични условия, което допълнително затруднява контрола. (В специфичния случай на снегопочистването това е очевидно.)
4. На последно място, но не по значение, гражданите по принцип не са в състояние да оказват влияние върху самата процедура, освен чрез оплаквания.
В резултат се появяват обосновани съмнения в дейността на фирмите-концесионери и подозрения в корупция, които са били неведнъж обект на интерес от страна на медиите.
При формалното спазване на закона и при формално съществуващия понастоящем контролен механизъм върху качеството (от страна на общинските власти), недоволството на гражданите от изпълнението на почистването на София остава много високо. Медиите изнасят факти за конкретни случаи на неизвозени отпадъци, на непочистени улици и дори на цели райони.
Настоящият анализ дава някои отговори на въпроса: Защо се увеличават ежегодно таксите за смет, а столицата е толкова мръсна.
Б. НОРМАТИВНА УРЕДБА НА КОНЦЕСИЯТА В БЪЛГАРИЯ
Държавата отдава на концесия на български или чуждестранни търговски дружества, срещу определена цена, обекти публична собственост, предвидени в закона; т. е. обекти, върху които тя упражнява суверенни права, или обекти, при които дава разрешение за извършване на дейности, за които със закон е установен монопол от нейна страна.
Общините отдават на концесия обекти публична общинска собственост или дейности, които се осъществяват от общините, свързани с обектите публична общинска собственост, предназначени за трайно задоволяване на обществените потребности от общинско значение.
С концесиите по правило се преследват икономически цели. Концесиите са средство за привличане на инвестиции, в това число и на чуждестранни. Чрез концесионните договори, от една страна, управлението и стопанисването на държавните обекти и дейности се предоставят на частния бизнес и биват подчинени на правилата на пазарната икономика, а от друга, държавата, респективно общините, запазва право да контролира и следи управлението на обектите и дейностите - предмет на концесията.
Спецификата на този тип договори е, че не само предметът, но и голяма част от правата и задълженията на страните са строго регламентирани чрез нормативни актове – Конституцията на Република България, Законът за концесиите и правилникът за неговото прилагане, Законът за общинската собственост, Правилникът за приложение на Закона за общинската собственост, наредбите на съответните общински съвети, Законът за приватизация и следприватизационен контрол. По тази причина договорът за концесия се проявява в две плоскости: административно-правна, изразяваща се в предварителните процедури преди сключването на договора (предложение за предоставяне на концесия, приемане на решение за предоставяне на концесия от съответния държавен орган и провеждане на търг или конкурс за определяне на концесионер) и гражданско-правна, която се изразява в сключването на договор със задължителни (нормативно определени) елементи в съдържанието му.
Според редакцията на Закона за общинската собственост (ЗОС), публикуван в “Държавен вестник”, бр. 23 от 12 март 1996 г., “концесия” означава и даване на разрешение за извършване на определени дейности от общините - поддръжка на улици, площади, паркове и градини, поддържане чистотата на населените места и третиране на битови отпадъци (чл. 67, ал.1 и чл. 70, ал.1, т. 4 и т. 5). Както става ясно обаче, тези дейности са всъщност обществени поръчки, защото общината плаща с бюджетни средства за този вид услуги. С приемането на Закона за обществените поръчки (ЗОП) през 1999 г.1, дейностите по третирането на битови отпадъци, почистването, озеленяването и други благоустройствени дейности са обявени именно за обект на обществени поръчки - чл. 3, ал. 1, т. “р” от ЗОП. Законодателното решение е правилно, тъй като с концесионните договори се преследват икономически интереси. Концесионерът (частният предприемач) се задължава да заплаща на концедента (държавата или общината) определена цена за предоставената му концесия. Както се вижда обаче, при разгледаните по-горе дейности по чистотата се е получило тъкмо обратното: концедентът в лицето на общината плаща с бюджетни средства на концесионера. Дейност “чистота” е именно обект на обществени поръчки.
Не е ясно какви са били мотивите на законодателя (Народното събрание) да се отклони от правилото на чл. 3, ал.1, т. “р” от Закона за обществените поръчки в разпоредбата на параграф 6, ал. 2 от преходните и заключителни разпоредби на същия закон. Образувала се е вратичка в закона – нещо повече, тя е била гласувана. Параграф 6 гласи, че откритите процедури за отдаване на концесия дейност “чистота”, преди да влезе в сила Законът за общинската собственост, се приключват по досегашния ред. Иначе казано, в тези случаи се прилага не Законът за обществените поръчки, а отмененият закон, съгласно който дейността “чистота” се раздържавява, като се отдава на концесии. Това законодателно решение е неправилно и нецелесъобразно, тъй като то заобикаля закона по отношение на откритите, но неприключили процедури за отдаване на концесии по дейността “чистота”. (Те би следвало те да се прекратят и да се открият нови, по новия закон.)
Дейността по подържането на чистотата в град София е отдадена само на концесии. Следователно за целите на проекта следва да се разгледа действащата нормативна уредба, а именно Законът за общинската собственост, който урежда концесиите.
В. ПРОЦЕДУРИ ПО ОТДАВАНЕ НА КОНЦЕСИЯ ДЕЙНОСТ “ЧИСТОТА” ЗА ТЕРИТОРИЯТА НА СТОЛИЧНА ОБЩИНА
В. 1. Подготовката
С приемането на Закона за общинската собственост (ЗОС) и Правилника за прилагането му през 1996 г. стана възможно дейности, които са общински монопол, да се отдават на концесии и по този начин да станат обект на пазарните механизми. Нормативната уредба, уреждаща общинските концесии към 1996 г., е твърде оскъдна. При приемането на закона законодателят е взел решение да предостави широк кръг правомощия на органите на местното самоуправление по отношение на общинските концесии, като е делегирал правомощията си по неуредените в Закона въпроси за реда и условията за провеждане на конкурс или търг за определяне на концесионер на общинския съвет - който да ги определи чрез наредба по чл. 24, ал.1 от Правилника за прилагане на Закона за общинската собственост (ЗОС). По своята правна същност наредбите на общинските съвети, приети на основание чл. 24, ал.1 от ЗОС във връзка с чл. 8 от Закона за нормативните актове и чл.22, ал.1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), представляват нормативни актове, които за първи път уреждат въпроси от местно значение, неуредени със закон.
На 20 декември 1996 г. Столичният общински съвет взема Решение № 7 да се проведе конкурс за предоставяне на концесия дейността “чистота” на част от територията на Столична община в срок от 45 дни след като се приеме Наредбата за концесиите от Столичен общински съвет. Това означава, че към момента на вземане на решение за предоставяне на концесия Столичният общински съвет е упражнил своите правомощия при липса на нормативна уредба, която да регламентира точно реда и условията, по които се предоставят концесии.
Действително, Законът за общинската собственост предвижда, че редът за предоставяне на концесия обхваща вземането на решение от общинския съвет за предоставяне на концесия. (То трябва да бъде взето с мнозинство повече от половината от общия брой на съветниците.) Но преди да се стигне до това решение, е необходимо да се извършат т. нар. “подготвителни действия”. Те представляват първия етап от производството по откриване на процедура за предоставяне на концесия. Тези действия - както и всички останали въпроси по отношение на реда и условията за провеждане на конкурс или търг за определяне на концесионер, неуредени в ЗОС - следва да се регламентират от общинския съвет в Наредбата по чл. 24., ал.1 от Правилника за прилагане на Закона за общинската собственост.
Първият етап на производството по откриване на процедура за предоставяне на концесия се състои в изготвяне и представяне на предложение и е изключително важен - и като процедура, и по същество. Затова в Закона за концесиите (ЗК), респ. в Правилника за прилагане на Закона за концесиите, подробно е уредено по чия инициатива може да се открие тази процедура, кой следва да организира и финансира изготвянето на предложение за предоставяне на концесия и какво трябва да съдържа то. Предложението трябва да е мотивирано и да съдържа правен, финансово-икономически, социален и екологичен анализ на концесията, като в Правилника за прилагане на ЗК, глава втора (“Предложение за предоставяне на концесия”) законодателят подробно е определил и съдържанието на всеки един от анализите. Професионалното им изготвяне е изключително важно, защото чрез тях се обосновава необходимостта от концесия, определя се рамката на концесионния договор, основните права и задължения на страните, срока на договор, концесионно възнаграждение, гаранции за изпълнение на договорите, респективно условията на конкурсната или тръжна документация; както и очакваните икономически, екологични, социални и други резултати от концесията.
Към 20. 12. 1996 г., от една страна, нормативната уредба в Закона за общинската собственост, отнасяща се до общинските концесии, е твърде оскъдна – никъде не е посочено какво трябва да съдържа предложението за концесия и от кого следва да се направи то. От друга страна, Столичният общински съвет не е приел Наредба за концесиите, за да попълни празнотите в закона и правилника за прилагане. Решение № 7 от 20. 12. 1996 г. на Столичен общински съвет относно провеждане на конкурс за предоставяне на концесия за дейност “чистота” за районите “Люлин”, “Овча купел”, “Витоша” и част от “Триадица” от територията на Софийска община е взето въз основа на докладна записка на Красимир Арсов – общински съветник. Съдържанието й буквално възпроизвежда членове 71 и 72 в Закона за общинската собственост в редакцията им към 1996 г. (т.е. въпросите, по които следва да гласува и вземе решение общинският съвет). Докладната записка включва: решението за предоставяне на концесия, предмета, определянето на концесионера чрез конкурс, депозита за участие в конкурса, гаранциите за изпълнение на договорните задължения и другите изисквания, свързани с характера на концесията (като например кандидат-концесионерите да притежават сметоизвозваща техника и съдове за смет).2
Докладната записка не е мотивирана както по отношение на необходимостта от предоставяне на концесия за дейност “чистота”, така и по отношение на решението за отдаване на конкурс или търг за срока на концесията, депозита и гаранциите. В нея въобще не е засегнат въпросът за цената на концесионния договор. Към предложението за отдаване на концесия не са приложени никакви анализи или други документи със задълбочени изследвания и обосновка относно необходимостта от концесия за дейност “чистота”. Не е ясно защо предложението е за отдаване на концесия именно на районите “Люлин”, “Овча купел”, “Витоша” и част от “Триадица” (а не на други райони). Не е посочено и не е ясно: 1. на какво основание се прави предложение и се взема решение за провеждане на конкурс вместо търг; 2. каква е икономическата целесъобразност на концесията; 3. какво и как ще се постигне чрез концесията; 4. как ще бъдат защитени общинските интереси.
Абсолютно недопустимо е Столичен общински съвет да гласува и приеме решение за отдаване на дейност “чистота” без предложението за концесия да е подплатено със солидна документация, доказваща необходимостта и целесъобразността от концесията, а също и с предложения за реални гаранции за защита на общинските интереси.
Основанието за това твърдение е във вече описаната рамка. Целта на концесиите и на обществените поръчки е да се подобри качеството на административните услуги, като се разчупи монополът на държавата и услугите се подчинят на правилата на пазарната икономика. Дейността по поддържането на чистотата е административна услуга (за задоволяване на обществени потребности на населението от местно значение). За нея се заплаща такса от населението и тази дейност се дължи като услуга от общинската администрация. Ето защо държавата, респективно общината като орган на местното самоуправление, трябва да упражнява контрол - както върху условията на договаряне на извършваната услуга (чрез обективни критерии за дългосрочна оценка на предлаганите проекти), така и чрез контрола върху качеството на извършваните дейности от концесионера. Всички тези въпроси се решават посредством правен, финансово-икономически, социален и други анализи, тяхната необходимост не е въпрос на каприз или процедурна прищявка.
Такива приложения обаче няма в докладната записка на г-н Арсов, въз основа на която е взето Решение № 7 от 20. 12. 1996 г. за отдаване на концесия на дейност “чистота” за част от районите на гр. София. Няма и нормативен акт, който да регламентира реда и условията за провеждане на конкурс или търг (Столичният общински съвет не е приел необходимата нормативна уредба). Пропуснат е и първият етап от административната процедура за отдаване на общински концесии. Като общ резултат, Столичният общински съвет приема едно изключително нецелесъобразно и необосновано решение. Това решение създава предпоставки както за корупционни действия, така и за сключване на неизгоден концесионен договор със Столична община, което на практика се е случило.
В. 2. Първият конкурс
(Концесията на “Волф 96” ООД за “Люлин”, “Овча купел”, “Витоша” и част от “Триадица”)
Наредбата за концесиите е приета от Столичния общински съвет с решение №1 от 03. 03. 1997 г.; и, съгласно т. 5 от Решение № 7 /20.12.96 г. на Столичен общински съвет, е проведен конкурс за избор на концесионер.
Въз основа на докладна записка от заместник-кмета на Софийска община (ще добавим, че документът би трябвало да се нарича “доклад на комисията, провела конкурса” - вж. чл. 28 от Наредбата за концесиите на Софийския общински съвет) - с решение № 3, т. 4, по протокол №35/10.11.1997 г., се утвърждава изборът на комисията и се обявява за спечелила конкурса фирма “Волф 96” ООД.
От съдържанието на протокола (с дата 02. 10. 1997 г.) на комисията за провеждане на конкурс за отдаване на концесия, с който тя определя за концесионер “Волф 96” ООД, могат да се направят следните изводи и констатации:
За конкурса са подали оферти 5 фирми: “АРТ СТРОЙ” ООД , “Волф 96” ООД, “БКС Люлин” ЕООД, “ЛЮБЕКС” ЕООД и “Рефлекс Експорт-импорт” ЕООД. При изслушването на участниците в конкурса, “АРТ СТРОЙ” ООД се е отказала от по-нататъшно участие. От останалите четири оферти на кандидат-концесионерите комисията се спира на две (като “най-подходящи”): на “БКС Люлин” ЕООД и “Волф 96” ООД. Защо комисията е направила този избор, не става ясно. (В протокола тя е длъжна да се произнесе мотивирано по всяка една от офертите на другите две фирми, участнички в конкурса – а именно, защо ги отхвърля. Това не е направено.) Освен това, комисията е оценявала предложенията на кандидатите по критерии без тежест, т. е., без ясна регламентация за начина на оценяването – което, от своя страна, предоставя възможност за изключително субективно отношение при оценяването на офертите, както и за предопределяне на избора на кандидат-концесионера.
Конкурсните условия винаги съдържат критерии и начин за оценяване на офертите, независимо за какъв конкурс става въпрос: за отдаване на концесия, за наем и пр. (Това правило е визирано и в чл.16, ал.1 т.3 от Наредбата за концесиите на Столичен общински съвет.) Критериите и начинът на оценяване винаги трябва да бъдат предварително оповестени, а също така да са точни и ясни. Това е нужно, за да се осигури възможност на участниците да концентрират предложенията си върху онези критерии, които им носят най-голям брой точки (според системата на оценяване). От друга страна, целта е да се създаде обективна система на оценяване от страна на комисиите и да се осигури свободна и честна конкуренция между кандидатите. Принципите за оценка в конкурс или състезание изискват ясни критерии за съпоставимост, за обективно измерване. В практиката, при провеждане на конкурс или търг, основният критерий е един (т. нар. “критерий с най-голяма тежест”) и от него зависи 50-60% от общата оценка на офертите. Обикновено това е цената на офертата.
В конкурсните книжа обаче не само не е обявен начинът на оценяване на офертите, но даже някои от критериите не са точно зададени.
По отношение на най-скъпоструващата дейност (сметоизвозването) обявените критерии не са достатъчно обективни. Зададени са два критерия: “цена за едноседмично извозване на отпадъците” и “средна честота на извозване”. Но както по време на отдаване на концесия на дейността “чистота”, така и до ден днешен цената на сметоизвозването е обвързана с кратността. Тоест, колкото по-често се извозват отпадъците, толкова по-висока е цената. Средната седмична или месечна цена винаги зависи от честотата на извозване на отпадъците; значи в случая става дума ако не за един и същ критерий, то поне за съществено припокриване на двата критерия.
Тази оценка може да изглежда излишно теоретизирана. На практика обаче припокриването на двата критерия дава възможност единият да бъде интерпретиран през другия. Конкретния резултат можем да илюстрираме с писмо на фирма “Волф-96” от 4. 06. 1998 г. под заглавие “Мотиви за промяна на кратността на офертата”. Най-добрият начин за запознаване с това писмо е оригиналът, тъй като от целия объркан текст става ясно само, че в офертата си фирмата е предложила “кратности за лятно улично почистване, които при тази рамка на бюджета не могат да се спазят”. Това откритие, направено от концесионера непосредствено след сключването на концесионния договор, позволява на фирмата едностранно да формулира заключението, че “При тази постановка миенето ще се извършва по заявка от СО [Столична община] - Управление “Екология, благоустройство и чистота”, според възможностите за разплащане на тази услуга.” Ако критериите “кратност” и “цена” бяха напълно независими един от друг и това бе прокарано в договора, фирмата би предложила по-рядко изпълнение на услуга срещу по-ниските възможности за плащане, които е открила впоследствие. Сега тя уведомява, че не може да извършва услугата “миене” изобщо... (В случая концесионерът има своето основание – той отказва миене, защото очевидно няма да получи пари за услугата. Общинарите обаче са одобрили договор, който позволява просто една услуга да не се изпълнява изобщо – за сметка на изпълняването на друга услуга).
Критерият за наличие на съдове за битови отпадъци също не е коректен. Той се преценява въз основа на “общ обем на съдовете в куб. метри”. В случая обаче не става дума за глобални обеми (напр. на товарни кораби), а за специфична дейност в разнообразни градски условия. Съдовете за смет основно са два вида: т.нар. “бобри” (контейнерите за отпадъци, които се поставят в районите с високоетажно жилищно строителство и са два различни типа, според вместимостта им) и т.нар. “меви” (малките кофи за отпадъци, които се поставят в районите с нискоетажно жилищно строителство и имат обем от 120 или 240 литра). Би трябвало този критерий “общ обем на съдовете в куб. метри” да бъде съобразен: (a) с наличното строителство, жилищно или промишлено, към момента на отдаване на концесията, (б) с предвижданията за ново строителство в районите, които се отдават на концесия за чистота, и (в) с действително необходимия вид съдове за смет, а не с обема им. (Каква е ползата фирмата да притежава, например, 1000 литра кофи за смет от типа “мева”, а в съответния район да са необходими 1000 литра кофи, но от тип “бобър”?)
Една от причините Столична община да изготви изключително лошо и непрофесионално конкурсните условия е липсата на първия етап – подготвителният - от процедурата по отдаване на концесии. В практиката, обикновено екипът от специалисти, изработили различните видове анализи, разработва конкурсните условия и начина на оценяването им.
Друг, изключително съществен, недостатък на конкурсните условия е липсата на цена на концесията.
На 04. 06. 1998 г. “Волф 96” ООД - вече в качеството на концесионер - изпраща писмо до Столична община относно изпълнението на концесионния договор. От писмото става ясно следното. Тъй като в условията на конкурса не е била предварително посочена бюджетната рамка за 1998 г., то, за да се спази договореното по отношение на сметоизвозването, би следвало да се намали лятното улично почистване. На практика се получава, че конкурсът е бил обявен без цена. Формулировката по този критерий е била: “в рамките на общинския бюджет за тази дейност”, но без да е посочена бюджетната рамка за дейността “чистота” в конкретно цифрово изражение - поне за 1998 г. Това е абсолютно недопустимо и е един от най-тежките пороци на процедурата по отдаване на концесия.
Сам по себе си, този порок води до незаконосъобразност на процедурата. Нарушени са императивни норми – с решението си за откриване на процедура за отдаване на концесия, Общинският съвет е длъжен да гласува вида, размера и начина на плащане на концесията (чл.9, ал.1 от Наредбата за концесиите). Пренебрегнат е и основен принцип в правото. Един от основните елементи на съдържанието на концесионните договори е цената. Тя следва да бъде определена от страните като конкретно цифрово изражение, или да бъде определяема към момента на сключване на договора. Т. е., трябва да съществува база, върху която по определен от страните начин ще се формира крайната цена. Специално за концесионните договори това е от изключително значение, защото при тях договорната свобода по правило е ограничена - общинският съвет, в решението за откриване на процедура по отдаване на концесия, предварително определя и цената й.
При прегледа на офертите комисията по провеждането на конкурса констатира, че всички участници надвишават размера на предвидения към този момент бюджет на Столична община за дейност “чистота”. Т. е., нито един от участниците в конкурса не е предложил удовлетворителна цена от гледна точка на финансовите възможности на общината. Но това е естествен резултат от факта, че в конкурсните условия липсва посочена цена. Кандидат-концесионерите нямат база, въз основа на която да формират цените в офертите и съвсем логично те се оказват несъобразени с размера на сумата, предвидена в общинския бюджет за дейността “чистота”.
При това положение, независимо от извършените закононарушения по отношение на процедурата, поне два основни въпроса остават без отговор:
1. Защо - след като е констатирано, че цените на всички участници са явно неизгодни за Столична община - не е проведен втори етап на конкурса: само за цената на концесията? Това не би довело до нарушение на процедурните правила.
2. Защо - след като комисията е излъчила победител от конкурса при явно неизгодни от гледна точка на цената условия за общината - впоследствие столичният общински съвет гласува и утвърждава избора на същата тази комисия със свое решение? Процедурните правила дават възможност на Столичен общински съвет да вземе няколко алтернативни решения относно избора на комисията: да потвърди избора; да обяви нов конкурс; да смени комисията при същите условия на конкурса; да приключи процедурата на конкурса без определяне на победител. Изобщо не е задължително процедурата по предоставяне на концесия да приключи на всяка цена с избор на кандидат-концесионер. Би могло да се приеме друго решение, което да отговаря на интересите на общината.
Реално погледнато, решението на Столичен общински съвет, не защитава общинските икономически интереси – решението защитава по-скоро частно-корпоративен интерес на концесионерите.
При съпоставка на конкретните предложения на кандидат-концесионерите “БКС Люлин” ЕООД и “Волф 96”ООД (отразени в протокола и определени от комисията като най–добре отговарящи на конкурсните условия) изборът на комисията, която обявява за победител в конкурса “Волф 96” ООД, е твърде съмнителен. В никакъв случай не може да се твърди, че този избор е обективен.
Съпоставяйки възможностите на двете фирми по всеки критерий поотделно за оценяване на офертите, се получава следната любопитна картина.
- По важния критерий “опит в дейността чистота” комисията се е ограничила до констатацията, че и двете фирми имат опит в дейността. Но фактите сочат безспорно, че опитът на “БКС Люлин” ЕООД е несравнимо по-голям от този на другия участник - “Волф 96” ООД. Достатъчно е да припомним, че основната дейност на т. нар. битови комунални стопанства (БКС), като стопански формирования към общините, е била поддръжка на чистотата, сметоизвозване, озеленяване и други такива. Точно тази дейност е естественото занимание от много години на “БКС Люлин” (преобразувано като ЕООД с общинско имущество през 1997 г.). Ако съответните критерии имаха тежест, по този показател “БКС Люлин” ЕООД би трябвало да получи значително по-висока оценка. (Фирмата от години се занимава с дейността “чистота”, независимо от смяната на организационната й форма, управление и капитал.)
Същевременно, доста съмнителен е едногодишният професионален опит на “Волф 96” ООД, регистрирана като търговско дружество през 1996 г., при положение, че до приемането на Закона за общинската собственост (1996 г.) дейността по чистотата е извършвана от общинските БКС и общинските фирми.
- По критерия за оценяване на най-скъпоструващата услуга (“цена за едноседмично извозване на отпадъците”) цените на “БКС Люлин” ЕООД са по-добри. От една страна, седмичната кратност за сметоизвозване е по-голяма (по-често извозване на отпадъците), а от друга, крайната цена за тази услуга е по-ниска. Ако тези оценки имаха тежест, и по този критерий “БКС Люлин” ЕООД би следвало да получи по-висока оценка.
- По критерия “зимно улично почистване” “Волф 96” ООД дава по-добра цена.
- По отношение на критерия “лятно улично почистване” комисията не е отразила и коментирала в протокола никакви предложения на кандидатите за цени. А би следвало офертите в тази им част да бъдат разгледани обстойно, тъй като за лятното улично почистване общината заплаща средства, които са неотменима част от цената на офертата. Липсата на сведения за оферираните от кандидатите цени по този важен критерий прави невъзможно определянето на по-добрата оферта относно крайната цена на концесията.
- Следващият критерий, по който се оценяват предложенията, е “наличие на съдове за смет”. “БКС Люлин” ЕООД притежава необходимите съдове. “Волф 96” ООД няма нужното количество съдове, но декларира, че в случай на сключване на договор ще достави в срок от 45 дни необходимото количество. В случая тук следва пак да се даде по-висока оценка на офертата на “БКС Люлин” ЕООД. (Това, че “ВОЛФ 96” ООД декларира своята готовност да достави съдове в срок от 45 дни от подписването на договора, е само обещание. Критерият е “наличие” на съдове за смет.)
- По критерия “наличие на необходима техника за дейността” е констатирано, че и двете фирми нямат достатъчно налична техника. Фирмата “БКС Люлин” ЕООД е предоставила рамков договор с “Мото Пфое” за доставка на допълнителни машини - при условие, че се сключи концесионен договор. От своя страна, “Волф 96” ООД декларира готовност за закупуване на допълнителна техника от Германия в срок от 45 дни от сключването на договор. Разликата в двете оферти е чувствителна: от едната страна все пак е налице рамков договор, а от другата - само декларация. Комисията обаче е отразила като плюс на“Волф 96” ООД това, че наличната техника е по-съвременна.
- По критерия “благоустройствена дейност” “БКС Люлин” ЕООД е предложила конкретна инвестиционна програма. За “Волф 96” ООД нищо не е споменато по този въпрос. Има всички основания да се предполага, че тази част от офертата на “Волф 96” ООД не е пълна.
- По отношение на критерия “екологично зимно почистване” ситуацията е аналогична, но тук “Волф 96” ООД отново декларира намерения за внедряване на съвременна система.
Основният извод, който се налага от съпоставката на офертите, е, че най-важният критерий за комисията (този с най-голяма тежест) е готовността на фирмите за инвестиции в техника, както и наличието на такава техника към момента на подаване на документите за конкурса. В мотивите си комисията набляга на факта, че при наличието на остаряла техника разходите на фирмите за поддръжка и консумативи ще са значително по-високи, отколкото при нова техника, и това би оскъпило значително себестойността на услугата. Твърдението е само по себе си вярно, но никъде в мотивите на комисията не става и дума за цената на концесията. А би следвало именно тя да е водещият критерий.
Явното пренебрегване н Смисълът на концесиите по-принцип е да се намалят общинските разходи и същевременно да се повиши качеството на услугата.а цената обезсмисля напълно както концесията, така и проведения конкурс, и дава основание за сериозни съмнения, че конкурсът е организиран с цел да бъде спечелен от точно определена фирма - в случая, “ВОЛФ 96” ООД.
Що се отнася до критерия за наличната техника и разходите на фирмите за поддръжката й, той може да бъде само една гаранция за изпълнението на основната цел на концесията (намаляване на разходите и повишаване качеството на услугата) и е въпрос на фирмена политика и мениджмънт. Основният критерий за оценка на представените оферти следва да бъде по-ниската цена на концесията, както и съответните гаранции за качественото изпълнение на последната.
Освен това, щом основни критерии при оценката на офертите на кандидат-концесионерите са наличието на съвременна техника и декларираното намерение за инвестиции, то цялата инвестиционна програма на “Волф 96”ООД следва подробно да е описана в договора за концесия. Първо, като задължение на концесионера. Второ, като срок за изпълнение. И трето, като сбор от реални гаранции за изпълнение на задължението. В сключения договор с “Волф 96”ООД обаче няма клауза, която да задължава концесионера да инвестира в нова техника. Единственото му задължение по отношение на инвестициите е да осигури съдове за смет съгласно офертата. Гаранция за изпълнението на това задължение, както и основният предмет на договора, са някакви си 5 хиляди лева - или разваляне на договора. При така сключения договор инвестициите за нова и съвременна техника са едно добро намерение на концесионера. Как, кога и изобщо дали ще се изпълни това намерение, зависи изключително от добрата му воля. Няма правен механизъм, който да го задължи да изпълни обещаното в офертата.
Заключение. Първият конкурс за отдаване на концесия дейността “чистота” за районите “Люлин”, “Овча купел”, “Витоша” и част от “Триадица” през 1997 г., е проведен при изключително неясни критерии относно цената на концесията и начина на оценяване на офертите. Дори да се приеме за безспорно становището на комисията, че офертите на “Волф 96” ООД и “БКС Люлин” ЕООД са значително по добри от офертите на останалите участници в конкурса, то изборът на комисията пак не е безспорен. При обективно и безпристрастно оценяване на предложенията везната по-скоро клони към избор на “БКС Люлин” ЕООД. Има сериозни основания за извода, че спечелилата фирма е системно и умишлено фаворизирана.
В. 3. Вторият конкурс
Концесията на “Волф 96” АД за район “Младост”
С решение № 3, т. 1 от 10. 11. 1997 г. Столичният общински съвет утвърждава избора на комисията и обявява, че фирма “Волф 96” ООД е спечелила конкурса за дейността “чистота” за районите “Люлин”, “Овча купел”, “Витоша” и част от “Триадица” от територията на Столична община. В същото решение Столичен общински съвет гласува по т. 4 да се открие нова процедура за предоставяне на концесия за дейността “чистота” за район “Младост”: “при първоначален предмет и условия, съгласно Решение № 7 от 20. 12. 1996 г. Но докладната записка на г-н Борис Спиров, заместник-кмет на Столична община, въз основа на която е гласувано и прието решение № 3, съдържа само предложение да се вземе решение за избор на концесионер, като се потвърди решението на комисията. С това той определя за спечелила конкурса фирма “Волф 96” ООД. В докладната записка няма предложение за откриване на нова процедура за отдаване на концесия. Остава значи неясно, въз основа на чие предложение Столичен общински съвет е гласувал и приел т. 4 от същото решение за откриване на процедура за предоставяне на концесия за район “Младост”.
Независимо от това кой е направил предложението за откриване на процедура, използваната по този начин техника за предложение и за вземане на решение от Столичен общински съвет е абсолютно недопустима. Нарушени са редица процедурни правила.
Към дата 10. 11. 1997 г. Наредбата за концесиите вече е факт – приета е от Столичен общински съвет. В нея подробно са уредени условията и реда за предоставянето на общински концесии. Ако за първата концесия общинската администрация би могла да оправдае действията си с липсата на нормативна уредба и да твърди, че е процедирала законосъобразно (в съответствие със Закона за общинската собственост), то за концесията за район “Младост” такива твърдения и оправдания са невъзможни. Нормативна уредба има.
Отдаването на концесия на район “Младост” е самостоятелно административно производство - което означава, че първо трябва да се осъществят всички звена от процедурата. В случая първият (подготвителният) етап е пропуснат. (По-горе вече бе уточнено колко важен е този етап). Това е грубо нарушение на процедурните правила. Действията на общинската администрация от подготвителния етап до провеждането на конкурс са административни. Това означава, че редът на всички действия, предвидени в закона, трябва стриктно да се спазва. Пропускът само на едно действие, независимо в кой етап на процедурата, винаги води до опорочаване на административното производство – независимо от крайния резултат и мотивите за пропуска.
Решението на Столичен общински съвет за предоставяне на концесия дейността “чистота” на район “Младост” е незаконосъобразно. И то поради нарушение не само на процесуалните правила, но и на материалния закон. Съгласно чл. 9, ал.1, т. 4 от Наредбата за концесиите, общинският съвет трябва в решението си да определи цена, която да гласува. В решение № 3 от 10. 11. 1997 г. това задължение на общинския съвет не е изпълнено, а това е грубо нарушение на материалния закон. Освен това, от протокола на комисията за избор на концесионер за първия конкурс вече е известно, че предложената от всички участници в конкурса цена надвишава възможностите на общинския бюджет за тази дейност. При това положение е наистина недопустимо, когато идва на дневен ред втората концесия, този основен въпрос да не се постави за обсъждане и гласуване от Столичен общински съвет.
Участието само на един кандидат-концесионер (”Волф 96” ООД) в конкурса за район “Младост” буди допълнителни подозрения относно законосъобразността и прозрачността на действията на общинската администрация. От протоколите за вече проведените конкурси за дейност “чистота” е видно, че във всички конкурси участва повече от един кандидат-концесионер (преобладават най-вече бившите битови комунални стопанства на Столична община, преобразувани в търговски дружества с общинско участие). При такова активно участие на кандидати в другите конкурси, изглежда напълно необяснимо за район “Младост” да се яви само един кандидат, при това точно ”Волф 96” ООД – фирмата, спечелила първия конкурс. (От протокола, въз основа на който комисията обявява, че ”Волф 96” ООД печели концесията за район “Младост”, е видно, че ”Волф 96” ООД е поддържала територията на същия район въз основа на сключен договор с района. Този факт е повод за размишления, тъй като не е лесно да се намери конкурсна логика във факта, че в конкурса за район “Младост” участва само и точно фирмата, изпълнявала вече дейностите в района.)
Комисията констатира, че представените цени са съпоставими с цените за дейностите по чистотата в 4-те района, обслужвани от ”Волф 96” ООД по първия концесионен договор (сключен на 01. 04. 1998 г.). Но два месеца след сключването на първия концесионен договор през 1998 г., “Волф 96” ООД изпраща писмо с дата 04. 06. 98 г. до Столична община, с което я уведомява, че съгласно сключения договор уговореното концесионно възнаграждение надхвърля рамките на общинския бюджет за дейност “чистота”. И че поради това - за да се спази уговореното по отношение на сметоизвозването - ще бъде намалено лятното улично почистване. При това положение - и при така уговорените цени - договорът, очевидно, не е изгоден за Столична община. Защото общинарите вече трябва да знаят, че “съпоставимите” цени на кандидат-концесионера всъщност ще доведат до намаляване на лятното улично почистване – това вече е станало по първия концесионен договор.
Конкурсът за район “Младост” е проведен на 19. 01. 1999 г., т.е. почти една година след сключването на първия концесионен договор. Периодът е достатъчно дълъг, за да се набележат слабите пунктове в договора и изпълнението му, което пък да помогне на Столична община да усъвършенства условията на договорите за следващите концесии от този тип. В случая не само не са поставени нови по-добри условия относно задължителното съдържание на концесионния договор, не само не са извлечени поуки от първия договор, но е допуснато да се сключи нов договор при доказана икономическа нецелесъобразност – увеличаване разходите на Столична община за дейността “чистота” и в същото време намаляване обема на услугите, включващи почистването на столицата.
В заключение, и двата концесионни договора за дейността “чистота”, сключени с фирма “Волф 96” ООД, се основават на незаконосъобразни решения на Столичен общински съвет, поради нарушение на административно-процесуалните правила и неспазване на материалния закон. От всичко казано дотук е ясно, че общинската администрация е действала “на тъмно”, при пълна липса на прозрачност и яснота на действията си. Това е факт както по отношение на вземането на решенията за откриване на процедура за отдаване на концесия дейността “чистота”, така и по отношение на провеждането на самите конкурси и избора на концесионер. Резултатът е: изключително неизгодни концесионни договори за Столична община, увеличаване на такса “смет” за гражданите на столицата и ежегодно намаляване качеството на договорените услуги, включващи се в предмета на дейността “чистота”.
В. 4. Конкурсите, спечелени от “Чистота-София” АД и “ДИТЦ” АД
При двата конкурса, довели до договори с “Чистота-София” АД и “ДИТЦ” АД, е направен опит да се създаде илюзия, че е спазена процедурата по отдаването на концесии.
Решение № 45 от 09. 03. 1998 г., с което Столичният общински съвет гласува провеждането на конкурси за онези части от София, които не са отдадени на концесии, е взето въз основа на предложение на Красимир Арсов. (Явно никой от общинските съветници не е бил притеснен от факта, че Арсов е не само общински съветник, но и изпълнителен директор на най-голямата общинска фирма за поддръжка на чистотата – същата “Чистота-София”, която участва в конкурса. Неговата роля очевидно по никакъв начин не е интерпретирана като елемент от конфликт на интереси…).
В предложението на Арсов като заглавия фигурират изразите “правен анализ”, “финансово-икономически анализ” и др. Тези анализи са задължителни съгласно чл. 4 от Наредбата за концесиите. Основният проблем е, че съдържанието на изготвените “анализи” е твърде несериозно и последните не отговарят на изискванията на закона.
Прецизното изготвяне на финансово-икономическия анализ е изключително важно, тъй като на практика чрез него се обосновава необходимостта от концесия. Чрез този анализ се определят и обосновават срокът на концесията, разходите по години, предварителната оценка и предложението за вида, размера и начина на плащане на концесионното възнаграждение, минималната задължителна инвестиционна програма във връзка с осъществяването на концесията по години и др.
Съдържанието на представения “финансово-икономически анализ” в докладната записка на инж. Красимир Арсов представлява план-сметка за нужните инвестиции в сметоизвозваща техника и съдове за смет за всеки район поотделно. Планът няма икономическа обосновка. Не е ясно въз основа на какви данни е изготвена план-сметката. В анализа въобще не са разгледани описаните в предишния абзац въпроси, не е дадено обосновано становище на нито един от тях. Този анализ не е изготвен нито професионално, нито е изготвен от оторизирано лице. С другите видове “анализи” положението е аналогично.
(Ако всички анализи бяха изготвени професионално, съгласно нормативните изисквания, би било изключено да се стигне до абсурдната ситуация при общински бюджет 39, 60 млн. лева за 1998 г. и 27, 35 млн. лева за 1999 г. за почистване да се сключат концесионни договори за почистването на гр. София с обща цена 70 млн. лева. Не може да се изтъкне нито един разумен довод, който да обосновава подобна цена.)
Процедурите по провеждането на двата конкурса също търпят критика по отношение на своята законосъобразност:
1) Според протокол № 1 от 05.07.1999 г. членовете на комисията с право на глас са 5, а останалите двама имат право само на съвещателен глас. Но, съгласно чл. 11, ал.1 от Наредбата за концесиите, кметът на Столична община назначава комисия, състояща се от председател и шест члена, всеки от които има право на глас. По този начин е нарушена процедурата по провеждане на конкурсите - от чисто правно-техническа гледна точка.
2) Нито от обявата в “Държавен вестник”, нито от протоколите на комисията е видно, че конкурсите следва да се проведат при условията на чл. 20, ал. 2 от Наредбата за концесиите, а именно на етапи. Получил се е конкурс, проведен на етапи, но без да е гласувано за това решение от общинския съвет. А такова решение трябва да има съгласно чл. 9, ал.1, т.4 от Наредбата за концесиите. Комисията на практика е решавала въпроси извън своята компетенция.
Конкурсите протичат в рамките на четири дни. На 05. 07. 1999 г. комисията отваря пликовете с данните за статута на фирмите-участнички в конкурса, документите по образци и декларациите. Установява се, че всички подадени заявления отговарят на изискванията на закона, поради което участниците биват допуснати до конкурсите. След което… комисията констатира непълнота в конкурсните условия и определя критерии за оценка на офертите. Случващото се е едновременно и нелепо, и незаконно. Защото се стига до ситуация, при която в хода на провеждането на конкурсите са се определяли условията, на които трябва да отговарят офертите на кандидат-концесионерите.
Това е грубо нарушение на закона. Конкурсните условия са нормативно определени в чл. 16 от Наредбата за концесиите и задължително трябва да съдържат следните неща: условията, обявени с решението на Столичен общински съвет за откриване на процедура; минимални финансови показатели; минимална офертна цена; минимално изискуеми инвестиции и др.; начин и критерии за оценяване на офертите, включително възможността за подобряване на офертите при провеждане на конкурса на етапи; информация за финансовото, икономическото, технологичното, екологичното и правното състояние на обекта или на дейността, която е предмет на концесията; списък на документите, които следва да бъдат представени от кандидатите; и други изисквания спрямо конкретните цели на конкурса.
Това е и демонстрация на пълно пренебрежение към процедурните изисквания: по-скоро демонстрация, отколкото невежество. Чрез тези си действия общинската администрация показва изключително непрофесионално и безотговорно отношение към процедурите за отдаване на концесия за дейност “чистота”. Ако бяха подготвени всички документи (анализите) и бяха извършени всички действия от предварителния етап на процедурата по отдаване на концесия, не би се стигнало до поредното закононарушение, до спекулации с начина на оценяване и с избора на концесионери.
Това е и грубо изкривяване на конкурсното начало. Изработените (пост-фактум) критерии от комисията, както и тежестта на всеки един критерий не само не са обективни за преценка на най-доброто предложение. Може да се твърди, че те са изработени с оглед да се избере предварително определена фирма-участничка в конкурсите.
В таблица № 1 са посочени критериите и съответно тежестта, по които са оценени офертите на участниците в конкурса за отдаване на дейността “чистота”, спечелен от “Чистота - София” АД.
№ КРИТЕРИИ ЗА ОЦЕНКА НА ОФЕРТИТЕ “ЧИСТОТА -ИСКЪР”
ЕООД “БКС –ЛЮЛИН”ЕООД “ЧИСТОТА - СОФИЯ” АД
1. Професионален опит – 30% 2,1 1,5 2,7
2. Техника (машини) – 30% 1,2 1,5 2,1
3. Финансови условия –20% 0,72 1,12 1,6
4. Визия на концесията –10% 0,8 0,8 1,0
5. Човешки ресурси-5% 0,3 0,3 0,3
6. Качества на офертата –5% 0,45 0,45 0,5
7. Обща оценка на офертата 5,57 5,67 8,20
Таблица №1 (Извлечение от конкурсната документация)
Посочените в горната таблица критерии и тяхната тежест заслужават внимателен прочит. При така зададените критерии и оценки е абсурдно цената на офертата да получава само 20% от крайната оценка. Така се губи общият смисъл на концесията, който се изразява в намаляване разходите за дейността и увеличаване качеството на предоставената услуга. Тежестта на предложената цена в офертата би следвало да формира 50-60% от общата оценка на офертата.
Що се отнася до критерия “визия на концесията – задължително изпълнение на условията, заложени в конкурсните книжа”, въобще не можем да говорим за съществуването на такъв критерий. Ако някоя фирма участничка не отговаря на условията в конкурсните книжа, тя или няма да бъде допусната до конкурса (на чисто формално основание), или няма да спечели конкурса, поради непълнотата на самата й оферта. На същото основание би могъл да се формулира критерий “Желание за работа” или “Задължителна регистрация по Търговския закон”.
Критерият “човешки ресурси – персонал, с който разполага фирмата” също е излишен. По правило той се включва в критерия “професионален опит”, или има смисъл когато с концесията се търси не само икономически ефект, но и социален (с оглед запазването и разкриването на нови работни места). Така формулиран, критерият означава, че броят на заетите във фирмата е критерий за оценка на качеството на офертата.
(Да уточним: оценките за “Чистота - София” АД” са толкова високи, че дори ако увеличим тежестта на цената на офертата на 40%, оставим критерия “налична техника и машини” на 30%, а излишните критерии отстраним, най-добрата оферта отново би била на “Чистота - София” АД. При високите оценки за фирмата тя е предопределен фаворит както и да “нормализираме” тежестта на критериите. Част от обяснението за това обаче може би е свързано с факта, че общинският съветник Арсов не само е изготвил предложението за откриване на процедура отдаване на концесия за конкурса3, но от години управлява “Чистота - София” АД в качеството си на изпълнителен директор.4 Е, наистина не изглежда възможно общинските съветници да провалят подобен кандидат…)
Както бе посочено, успоредно във времето протича вторият конкурс, в който участват “БКС-Младост” ЕООД, “БКС - Витоша” ЕАД, “Зауба” АД и “Дитц” АД. Победител в конкурса е “Дитц” АД:
№ КРИТЕРИИ ЗА ОЦЕНКА НА ОФЕРТИТЕ “БКС – МЛАДОСТ”
ЕООД “БКС –ВИТОША”ЕАД “ЗАУБА” АД “ДИТЦ”АД
1. Професионален опит – 30% 1,8 2,1 0,3 2,4
2. Техника (машини) – 30% 1,2 1,5 1,5 2,4
3. Финансови условия –20% 1,04 1,6 0,9 0,98
4. Визия на концесията –10% 0,4 0,4 0,4 0,4
5. Човешки ресурси-5% 0,25 0,25 0,25 0,25
6. Качества на офертата –5% 0,35 0,3 0,3 0,3
7. Обща оценка на офертата 5,04 6,15 3,65 6,73
Таблица № 2 (Извлечение от конкурсната документация)
За разлика от горния случай с “Чистота-София”, тук дефектите на критериите са вече очевидни. Ако “нормализираме” критериите като увеличим тежестта на цената на 40%, оставим критерия “налична техника и машини” на 30%, а излишните критерии отстраним, най-добрата оферта би била офертата на “БКС –Витоша” ЕАД (Тя би събрала 6.75 точки срещу 6.66 на “Дитц” АД. И то при условие, че приемем поставените от комисията оценки за обективни – нещо, в което оценките за “Чистота-София” вече ни карат да се усъмним.)
По-същественото обаче е да се вгледаме в самото оценяване по критерии в този конкурс. Не би могло изобщо да се твърди, че за състезанието комисията е оценявала офертите безпристрастно. Ще посочим само, че е направо абсурдно на “Дитц” АД да се постави най-висока оценка по отношение на критерия “професионален опит” – и то в сравнение с “БКС-Витоша” ЕАД! По това време “Дитц” АД е фирма само на три месеца (създадена е на 08. 04. 1999 г., а конкурсът се провежда на 05. 07. 1999 г.) Времето не й стига не само за да натрупа опит, но дори за да заеме позиции в конкурса като сериозен кандидат. Тя “бърза” толкова много, че нарушава процедури и законоустановени срокове. (В “Държавен вестник”, бр. 54 от 15. 06. 1999 г. е публикувано съобщение за свикване на общото събрание на акционерите на “Дитц” АД във връзка с изменение на устава на дружеството. Само три дни след публикацията на съобщението, в “Държавен вестник”, бр.55 от 18. 06. 1999 г., е публикувано и съобщение на Софийски градски съд за отразени промени в устава на дружеството. Скоростта е забележителна и също търпи интерпретации – поне за начина, по който Софийски градски съд е бил мотивиран да действа с такава невиждана бързина. Но в случая е налице нарушение на Търговския закон, чийто чл. 223, ал. 5 постановява, че “времето от обнародването до откриването на общото събрание на акционерите не може да бъде по-малко от 30 дни.” Нормата е императивна, т. е. тя е задължителна за всички…Едва ли е нужно да се коментира това закононарушение.)
Бързината обаче е абсолютно необходима за промяна на устава на дружеството. Точно с тази промяна предметът на дейност става “сметоизвозване, извозване на улична смет, лятно улично почистване, включващо миене, машинно метене, ръчно метене, зимно улично почистване, както и производствена, маркетингова, рекламна, инженерингова, предприемаческа, транспортна, комисионна, ресторантьорска дейност, всякакви други дейности, незабранени със закон”. Наистина, промяна на предмета на дейност е нещо нормално. Но не е нормално няколко месеца по-късно тази фирма да получи в един конкурс най-висока оценка по критерий “професионален опит”. Обективността на оценката е извън рамките на здравия разум.
(За да изчерпим темата с промяната на устава, ще добавим, че от този момент излиза наяве и връзката между емблематичните за столичната чистота фирми-близнаци “Дитц” АД и “Волф 96” ООД. Основен акционер в “Дитц” АД е Румен Гайтански, който към 07. 09. 1999 г. е съдружник във “Волф 96” ООД – фирмата, спечелила вече разгледания по-горе конкурс за концесия от 1997 г. В същото време едно от лицата, основали “Волф 96” ООД, е Красимир Гайтански: очевидно става дума за свързани лица. “Свързването” на самите фирми е толкова ясно и недвусмислено, че води до комични ситуации: официално писмо от 11. 11. 2002 г. на фирма “Волф 96” ООД за дейността й, върху бланка на “Волф 96” ООД, описва дейностите на… “Дитц” АД. В общественото пространство вече е проблематизирана най-близката до ума хипотеза, че едни и същи собственици регистрират две различни фирми, за да могат да участват в конкурси без обвиненията, че едната от тях монополизира столичната чистота…)
Но да се върнем на конкурса. Защото парадоксите не свършват с изненадващата оценка на младата фирма като фирма с най-голям “професионален опит”…
След като на 05. 07. 1999 г. комисията отваря пликовете с данните за статута на фирмите, документите по образци и пр., комисията бързо определя критерии и начин за оценяване на офертите, а на следващия ден (06. 07. 1999 г.) отваря същинските оферти на участниците и допуска всички до участие. След това обаче – след отварянето на същинските оферти! – комисията взема абсурдното решение “да се привлекат специалисти от управление “Екология, благоустройство и чистота”, които да изготвят таблици, съдържащи основните видове дейности, наряди и стойности за един месец, по които да бъдат класирани фирмите участници”! Това вече надхвърля всякакви процедурни граници: оказва се, че е обявен конкурс, но нито участниците в конкурса, нито комисията са наясно с основните параметри на предмета на конкурса. Създалата се ситуация е не просто парадоксална, а направо нелепа: офертите вече са отворени, но тепърва трябва да бъдат привлечени специалисти, за да изготвят параметрите за класиране на фирмите участници… Как комисията си е представяла, че ще оценява офертите без “основните видове дейности, наряди и стойности…”? Как фирмите участнички са съставили офертите си, след като липсват зададени основни изходни данни? Къде са предпоставките за обективна оценка в честно състезание? И въз основа на какви критерии комисията е решила, че офертите на всички участници в двата конкурса отговарят на предвидените критерии в конкурсните книжа - след като такива критерии тепърва трябва да се изработват?
Тези реторични въпроси със сигурност нямат никаква стойност за комисията, тъй като тя следва собствен дневен ред. И в протокол № 2/13.07.1999 г. тя установява какъв е предметът на дейността “чистота”! (Да повторим – една седмица след отварянето на офертите (!) комисията установява, че дейността “чистота” се състои от сметоизвозване, улично почистване и т. н.) В същия протокол комисията взема решение да се изготвят таблици, съдържащи основните видове дейности, свързани с чистотата. За всяка дейност поотделно е трябвало да се изготвят месечни наряди и стойности, за да могат да бъдат оценени фирмите участници. Една седмица след отварянето на офертите на комисията и на кандидат-концесионерите най-сетне става ясно как трябва да се изработят офертите по отношение на най-важния критерий - цената на офертите!
(Ще добавим, че при конкурса за концесията, спечелен от “Чистота-София” АД, (поне) са разгледани офертите на всички кандидати и са отбелязани и пунктове, които трябва да допълнят предложенията. При втория конкурс, спечелен от “Дитц” АД – видно от протокол № 2 на комисията, няма никакъв коментар по отношение на офертите…)
Двата “конкурса” едва ли заслужават това име. След всичко посочено по-горе, би могло да се каже, че победителите не са класирани, а са определени. В протокол № 3/16.07.1999 г. комисията класира на първо място: в единия конкурс офертата на “Чистота-София” АД5, в другия – офертата на “Дитц” АД6. “Конкурсите” за концесиите, с които се отдава дейността “чистота” за територията на Софийска община, са проведени при съществени закононарушения, в процедурен хаос, при пълна липса на прозрачност и яснота в действията на общинската администрация. Липсата на своевременно изработени критерии, начинът на оценяването им, протакането по времето на конкурса, изработване на критерии при отворени оферти – това са все съществени закононарушения, които поставят под въпрос действителността и законосъобразността на сключените въз основа на тези конкурси концесионни договори.
В. 5. Обща оценка на процедурите по отдаване на концесия
Процедурите за отдаване на концесия на дейност “чистота”, открити през 1996 г., приключват през 1999 г. със сключването на четирите концесионни договора и отдаването на концесия на цялата територия на Столична община. Може да се твърди, че и четирите решения на Столичен общински съвет за обявяването на конкурсите и провеждането им са незаконосъобразни - както поради нарушение на административно-производствените правила, така и поради нарушение на материално-правните разпоредби. Всички основателни съмнения, посочени по-долу в текста, за това, че сключените договори са изключително неизгодни за Столична община, са резултат от незаконосъобразно проведените административни процедури за отдаване на концесия дейността “чистота”. Достатъчно е само да посочим цитираното по-горе разминаване между бюджета на Столична община за 1998 и 1999 г. за дейност “чистота” и общата цена на концесионните договори. Очевидно е, че в случая не може да става и дума за финансово-икономическата целесъобразност на концесията.
Това дава отговор и на въпроса, защо вместо подобряване на услугата и намаление на таксите за чистота, плащани от населението и фирмите на Столична община, ефектът е по-скоро обратен. Непосредствено след сключването и на четирите концесионни договора, местната такса за сметоизвозване и улично почистване се увеличава драстично, а качеството на услугата по никакъв начин не се повишава (както показва мониторингът на дейностите по чистотата, с годините качеството дори намалява). Тези последици обезсмислят концесионните договори по принцип. (Чрез механизма на концесиите дейности, които трябва да се извършат от държавата или от общините, се подчиняват на правилата на пазарната икономика. Целта е подобряване извършването на административни дейности и услуги. Чрез предоставянето на концесии на частния сектор се дава възможност да се въведе ефективна, конкурентна и отворена система за договаряне, както и прекратяване на монопола и преференциите на определени доставчици. Същественото разминаване между преследваната цел и получените резултати по същество дискредитира концесията като икономическа схема.)
Г. СКЛЮЧВАНЕ НА ДОГОВОРИТЕ ЗА КОНЦЕСИЯ ЗА ДЕЙНОСТ “ЧИСТОТА”. СЪДЪРЖАНИЕ И ИЗПЪЛНЕНИЕ.
Г. 1. Сключването на договор за концесия е третият завършващ етап от производството по отдаване на концесия, който се предхожда от вземане на две решения. Първото е за отдаване на концесия и провеждане на конкурс. Второто потвърждава избора на комисията по отношение на кандидата, спечелил конкурса. Последният етап завършва с подписването на самия договор. Там преобладават гражданско-правните елементи, изразяващи равнопоставеност между страните.
Концесионният договор е вид административен договор. Тази му характеристика се проявява чрез техниката на сключване на договора. От една страна, елементите от съдържанието на договора са нормативно определени. От друга, част от съдържанието на тези елементи е определено едностранно от Столичния общински съвет с решението, взето по чл.9, ал.1 от Наредбата за концесиите. Това са клаузите (елементите), които задължително трябва да бъдат възпроизведени в концесионния договор. Съдържанието на тези клаузи е определено още с решението за предоставяне на концесия, а именно: предметът на концесията; срокът; видът, размерът и начинът за заплащане на концесионната цена; началният срок и условията за осъществяване на концесията; видът и размерът на гаранциите за изпълнение на задълженията по договора за концесията. За да бъде одобрена офертата на кандидат-концесионера, тя трябва да отговаря на всички тези изисквания, които се възпроизвеждат в съдържанието на договора.
Второто ниво на задължителност засяга клаузите, предвидени в чл.25, т.2-8 от Правилника за прилагане на Закона за общинската собственост. Тези текстове изискват задължително да бъдат включени клаузи по посочените права и задължения, но по отношение на съдържанието им предоставят свобода на договаряне между страните. Тоест, съдържанието им не е определено едностранно от Столичен общински съвет с решението по чл.9, ал.1 от Наредбата за концесиите. Точка 9 от чл. 25 дава възможност по желание на страните да бъдат включени и други имуществени права и задължения вън от конкретно посочените в осемте точки.
Съдържанието на сключените концесионни договори за дейност “чистота” отговаря на изискванията на закона по отношение на задължителните клаузи, но само формално. Те не са одобрени по предвидения ред чрез гласуване от Столичен общински съвет по реда на чл.28 от Наредбата за концесиите. Така се нарушава административната процедура, а това води до опорочаване на концесионните договори.
Разглеждането на съдържанието на самите концесионни договори обаче е по-съществено от констатиране на законови и процедурни нарушения.
Основни елементи от съдържанието на концесионните договори за дейност “чистота” са предметът и цената. Секретарят на Столична община А. Дюлгеров уведоми Фондация “АКСЕС–София”, че цената за дейност “чистота” според концесионните договори е 70 млн. лева годишно. Но тъй като Столична община не може да осигури необходимите средства, към договорите с концесионерите са подписани анекси, съгласно които е предвидено достигането на договорената цена да стане до 2003 г. Анексите са сключени непосредствено след подписване на концесионните договори. Нещо повече, договорът и анексът с “Чистота-София” АД са подписани в един и същи ден и са с последователни входящи номера7.
Съдържанието на анексите е предоговаряне на цени. Съгласно анексите, Столична община се задължава да предостави минимум средства за дейност “чистота” на концесионерите. Същевременно е предвидено от 2000 г. годишните суми, които се плащат на концесионерите, да се увеличават прогресивно, така че през 2003 г. да се достигне до договорените цени. Според анексите следва обемът на работата в годините до 2003 г. (когато е предвиден пълният обем заплащане на концесионното възнаграждение), да бъде намален съобразно реално получените концесионни възнаграждения.
Сега нека се опитаме да сложим ред в така описаните дадености и да разберем за какво точно става дума. На пръв поглед сключването на анекси е напълно логично анексите предоговарят договорени по-рано цени, които СОС не е в състояние да заплати. По-внимателното вглеждане обаче показва, че логиката е доста странна.
Първо, сключването на анекс има смисъл, когато коригира променени обстоятелства, възможности и пр., неизвестни към момента на сключването на договора. Както бе посочено по-горе, анексите са сключени непосредствено след подписване на концесионните договори, дори в един и същи ден! Очевидно обстоятелствата, уговорени в анекса, са били известни още преди подписването на договора. И тъй като съдържанието на анексите е предоговаряне на цени, очевиден е и общият водещ принцип: договарят се очевидно неизпълними цени, които незабавно се коригират за сметка на отстъпление от поетите от концесионера ангажименти. Схемата е изключително благоприятна за концесионера: той винаги може да твърди, че получава по-малко от договореното и се “вмества” в отпуснатите му суми, едва ли не като благодетел на Столична община.
Второ, макар че Столичен общински съвет не е гласувал размера на концесионните възнаграждения, то се подразбира, че общият им размер не трябва да надвишава рамките на общинския бюджет за тази дейност. И от протоколите на комисиите, провеждали конкурса, става ясно, че цената на концесията е обявена в “рамките на общинския бюджет”. Това обаче е съвсем порочно обявена цена. Не са зададени рамките на общинския бюджет за съответната година на провеждане на конкурсите, както и прогнозите за няколко години напред. Не е определено процентното съотношение между бюджета за дейност “чистота” и дела на всеки един от концесионерите поотделно.
А след като липсва подобна рамка, резултатът е лесно предсказуем, макар и парадоксален за външния наблюдател: офертите на всички фирми, спечелили конкурса, надвишават като цени размера на общинския бюджет (видно от протоколите на комисиите, провеждали конкурса). Нещо повече – този факт изобщо не безпокои общинарите. Нито в предложенията на комисията за утвърждаване избора на кандидат-концесионер, нито в решенията на Столичен общински съвет, взети въз основа на тези предложения, никъде не е поставен за обсъждане въпросът за цената на концесионните договори.
Тук не става въпрос само за това, че Столична община сключва договори при явно неизгодни концесионни възнаграждения. Всъщност, чрез анексите се цели концесионните възнаграждения да се обвържат с общинския бюджет. Логиката вече е: Колкото пари има – толкова ще усвоим… На практика обаче така се прокарва намаляване на обема работа на концесионерите (защото никой не работи без пари). Едновременно с това се прокарва необосновано ежегодно увеличаване на общинския бюджет: до 2003 г. концесионерите трябва да получат реално договорената цена, т. е. всяко увеличение на бюджета през годините до сега “догонва” офертите на концесионерите - и винаги е недостатъчно. Резултатът: ежегодно се увеличават средствата, получени от концесионерите. Но няма видимо подобряване на качеството на услугите, включени в предмета на договора. Затова пък концесионерът може винаги да твърди, че не получава предварително договорените суми. Той е и “жертва”, и “благодетел” едновременно - не случайно и “Дитц”, и “Волф” в справките за дейност “чистота” включват неизменната фраза, че “Никога бюджетът не се изпълнява съгласно анекса към концесионния договор”.
Предвиденият за 2003 г. например общински бюджет за дейност “чистота” е в размер 52 500 000 лв. - далеч по-нисък от уговорения в договорите и анексите размер от 70 000 000 лв. В резултат се получава силно редуциране на някои от дейностите по чистотата, макар че територията, която следва да се почиства от концесионерите, е нормативно определена от Столична община и включва почистване само на уличните платна, площадите и прилежащите им части, пешеходните алеи, парковете, кварталните градинки, подлезите и надлезите, които не са отдадени под наем. Да повторим водещия принцип на схемата: всяко увеличение на бюджета за чистота ще бъде погълнато от концесионерите - това е заложено в схемата на договорите и анексите. И тъй като концесионните договори са сключени за срок от 15 години, пред концесионерите се разкрива чудесната възможност за гарантирана работа, гарантирани дейности при увеличаващи се суми в общинския бюджет, гарантирана печалба – накратко, пред нас е класическа схема за “sustainable development” на концесионерите.
А размерът на общинския бюджет за дейност “чистота” всяка година наистина търпи чувствително увеличение. Анализът на данните показва, че нарастването на разходите спрямо първата година от подписването на концесионните договори е както следва: 2000 г. - 1,5 пъти; 2001 г. – 1,8 пъти; 2002 г. – 2,3 пъти; и 2003 г. – 2,6 пъти. Сумите, получени от фирмите-концесионери до 2002 г., са както следва:
1999 26,037,153.00
2000 39,779,050.00
2001 48,570,973.00
2002 61,474,342.00
Общо 195 085 362 лева
По-долу ще се опитаме да уточним какво представлява тази сума като разходи на фирмите концесионери. Нека изясним първо още няколко детайла от прилагането на принципа: договорени концесии, надвишаващи възможностите на общината.
Въпреки че предложените цени по концесионните договори надвишават значително рамките на общинския бюджет за 1999 г., Столичен общински съвет… увеличава броя на нарядите за сметоизвозване. С решение № 33/09.02.1998 г. Столичен общински съвет е одобрил план-сметка за разпределението на необходимите разходи за поддържане на чистотата в София и определя размера на таксата за събиране на смет от един съд за година. (Таксата е определена на база 3,5 наряда - кратността на извозване на сметта - седмично в рамките на всичките 24 района на столицата). С решение № 11/18.11.1999 г. Столичен общински съвет изменя параметрите на нарядите, като в 17 района на столицата кратността е увеличена 2 пъти (т.е. 7 пъти в седмицата). Естествено, увеличена е и таксата за едногодишно извозване на един контейнер.
Към тази дата и четирите концесионни договори са вече факт. Сключени са и анексите към тези договори. Т. е., не става ясно защо са увеличени нарядите за сметоизвозване, след като цените надвишават значително рамките на общинския бюджет. Наистина, би могло да се твърди, че увеличаването на нарядите е в интерес на столичани – но каква е логиката да се увеличава обемът на поръчаната работа, след като Столична община няма средствата, с които да я заплати? Логика има, но тя е изцяло в интерес на концесионера – той получава възможност да обоснове по-високи разходи. На практика, това решение залага изпреварващо увеличение на дейности и суми - и без това бюджетът непрекъснато “догонва” договорени параметри. Принципът остава същият: Столична община няма средствата с които да заплати извършваната работа, но я увеличава допълнително…
На пръв поглед тази практика изглежда нелепа от счетоводна гледна точка (баланс “приходи-разходи”). Кой ще попълни приходите, ако разходите на общината се увеличават така безконтролно и систематично (в интерес на концесионера)? Има обаче желязна финансова логика, която поставя нещата на местата им – бюджетът за чистота се пълни от такса “смет”. А такса “смет” се определя от Столичния общински съвет и се плаща от столичани.
Ако се обърнем към този източник, нещата изведнъж идват по местата си. След подписването на договорите с фирмите концесионери, такса “смет” нараства и това е известно на всички жители на столицата. Само за предприятията например, такса смет е нараснала средно спрямо размера й от 1998 г., съответно:
2000 г. – 370%
2001 г. – 460%
2003 г. – 510%
Столичани си спомнят добре, че през 2002 г. за първите три месеца таксата за имоти бе 4 промила (върху данъчната оценка на имота), а за останалото време столичните съветници я свалиха на 3 промила. Новият размер за 2003 г., определен в края на 2002 г., бе 3.25 промила. Да припомним, че дебатът за намаляването на таксата бе съпроводен с потоци демагогски фрази от страна на общински съветници от всички разцветки, но без никакви числови мотивации и без обвързване на сумите с цената на поддържането на чистотата в столицата. А самата лекота, с която в рамките на една календарна година такса смет варира по подобен начин, вече показва, че става дума за силно уедрени суми, където милион повече или по-малко нямат особено значение.
Колко уедрени?Промилите говорят малко, ако не бъдат посочени абсолютни числа. В медиите могат да се срещнат най-разнообразни данни с неясен произход – повече или по-малко правдоподобни. За да избегнем спекулации, ще посочим, че според Териториална данъчна дирекция-София, сборът от такси “смет” към края на 2002 г. е 51 264 593 лв… (Абстрахираме се от проблема за събираемостта и от детайлите - каква част плащат граждани и каква част – фирми). Съвсем ясно е, че по никакъв начин не можем да достигнем сумата от онези 70 милиона лева, на която възлиза годишно поддържането на чистотата в София. С други думи, софиянци още ще има да доплащат за концесионните услуги.
Но тогава защо общинските съветници се отказаха от 4-те промила, които бяха въвели през 2002 година? С тях очакваните приходи щяха да възлизат на около 60 милиона лева, а с такса смет от предприятията общината щеше вероятно да покрие напълно разходите си за чистота. Да, но пълното покриване на разходите би отнело на фирмите концесионери всякакво основание за претенции. София ще трябва да светне, за една година да бъде направен качествен скок в състоянието на чистотата - а това просто не е по силите на фирмите-концесионери. Да не забравяме тежкия конфликт от края на 2002 г. – повече от 100 служители на “Чистота-София” стачкуваха за неизплатени заплати за два месеца назад. А общата сума на неполучените заплати бе 320 000 лева. (“24 часа”, 23 декември 2002 г.)
Горните проценти за нарастването на такса смет за предприятията са изчислени на база на валутен курс на щатски долар за лев за съответната година. На същия принцип са направени и изчисленията в долната таблица, която илюстрира промяната в таксата за използване на един контейнер тип “мева” за периода 1998-2003 г. (данни за 1999 г. и 2002 г. липсват) в пет изследвани района на столицата. Тези изчисления ще ни помогнат да си изясним по-добре изпълнението на сключените договори за концесия.
РАЙОН ЦЕНА ЗА ИЗПОЛЗВАНЕ НА СЪД ЗА СМЕТ В $ ЗА
ЕДНА ГОДИНА
1998 2000 2001 2003
Средец 114.92 427.89 526.32 601.09
Красно село 101.66 375.26 473.68 540.98
Възраждане 102.76 379.47 473.68 540.98
Оборище 116.02 435.26 526.32 601.09
Сердика 116.02 430.53 394.74 450.82
Таблица №38
От таблицата се вижда, че цената за използване на един съд за пет години се увеличава в пъти. Цената за използване на съдовете нараства, нараства и такса “смет” – една спирала на нарастване с неясни граници. При липса на обективни критерии за обяснение нарастването на цената за използването на съдовете за смет, можем само да предполагаме как ще се развива увеличението в бъдеще – през оставащите години на концесионния договор…
Но може би това пет-шест кратно нарастване се обяснява с някакви увеличени разходи на концесионерите –направени инвестиции, закупени съдове, машини и пр.? Нищо подобно. От отчета на фирмите концесионери за направените инвестиции в периода от сключване на договорите до 30. 03. 2003 г. става ясно, че размерът на декларираното значително надвишава реално извършеното. Да се опитаме да докажем това твърдение. Ще сравним “наследените” от епохата на общинските фирми за чистота съдове за смет с онова днешно състояние на съдовете за смет, отчетено от концесионерите.
Сравняваме всъщност броя на съдовете за смет, който общинските фирми на Столична община са обслужвали преди сключване на концесионните договори (и необходимите средства за пълната им подмяна) с броя на съдовете за смет, обслужвани от фирмите концесионери по договорите (и декларирания от тях размер за направени разходи за покупка на съдове за смет.) Резултатите биха били много любопитни за столичани.
От одобрената план-сметка за дейност “чистота” за 1998 г. на София (Решение № 33/09.02.1998 г.на Софийския общински съвет) са предвидени средства в размер на 4 443 400 лв за закупуване на нови съдове за смет. Сега нека видим в Таблица №4 броя съдове, с които разполага Столична община и необходимата сума за пълната им подмяна (според концесионните договори)9.
Видове съдове за смет БОБЪР МЕВА 240 ВЛОЖКИ10 КОНТЕЙНЕР
Общ брой, с който разполага Софийска община 13 476 89 769
3 477 247
Цена за 1 бр./лв 360 35 30 650
Общо за вид съд 4 851 360 3 141 880 104 310 160 550
Обща сума за всички съдове в лева:
8 258 100
Таблица №4
Както се вижда, общата сума за подмяната на всички съдове е 8 258 100 лв. (без ДДС), а предвидени средства за закупуване на нови съдове за смет са 4 443 400 лв. Ако сумата е била използвана по предназначение (за закупуване на нови съдове), предвидените пари биха стигнали за да се подменят през 1999 г. около 30% от съдовете за смет на територията на Столична община. Столичани нямат спомен за подобна мащабна промяна към по-добро. Това е и напълно логично – по-голямата част от съдовете за смет, макар и много остарели, все още могат да вършат работа, а концесионерите нямат никакъв интерес да заменят остарелите, но още годни за употреба стари съдове. Концесионерите обаче имат сериозен интерес да отчетат замяната като извършена. Отчетените за замяната суми са “чиста печалба”, тъй като общият брой на съдовете остава един и същ. (Печалбата е “чиста”, върху нея няма данъци…)
За подобна измама биха попречили елементарните и отдавна известни отчетни схеми – периодична инвентаризация на съдовете за смет или дори най-непретенциозните приемателно-предавателни протоколи (в които да се опише наличният брой и състоянието на съдовете за смет към датата, от която фирмите започват работа със съдовете за смет). Напразно обаче бихме търсили подобни протоколи или документи за инвентаризация – в концесионните договори такива клаузи липсват. Ако предаването и приемането изобщо са били извършени с протоколи, тези документи са недостъпни, защото има сериозни причини да останат тайна. Защото една инвентаризация би показала какви точно “инвестиции” за закупуване на нови съдове са били направени реално, а не на хартия. С 4 443 400 лв например могат да бъдат закупени 138 688 броя “меви” – но вече никой не може да установи дали са закупени 100 000, 50 000, 5000 или 500…
Как обаче е възможно фирмите-концесионери да разполагат с толкова голяма свобода и да са толкова добре защитени от отчетност и проверка? Причините са заложени в самите концесионни договори. Там не само липсват възможностите за инвентаризация към някаква дата. В самите договори за концесия никъде не е записано, че фирмите получават сумите целево: сума (число) пари за закупуване на (брой) “кофи за смет”. Не, самите концесионери са длъжни да подменят съдовете за смет в рамките на сумите, получени за извозване, т. нар. “наряди”. Концесионерите използват съдовете за смет и само “при необходимост (!) ги заменят с нови”… (Вж. договорите: с “Волф 96” – чл. 12, т. 1, а) от 19. 06. 1998 г. и чл. 12, т. 1, б) от 03. 06. 1999 г.; с “Чистота-София” АД - чл. 11, т. 1, а) от 20. 08. 1999 г.; с “Дитц” АД - чл. 10, т. 1, б) от 06. 10. 1999 г.)
Договорите определят вълшебна рамка, за която всеки концесионер може само да мечтае – да изброим само някои от предимствата: На практика, 1) няма задължения за отчетност на броя съдове за смет; 2) не е възможно да се направят никакви съпоставими оценки на състоянието на съдовете за смет; 3) не е възможно да се направи реална инвентаризация; 4) не е възможно да се калкулират амортизационни разходи; 5) не е възможно да се оцени необходимостта от замяна на негодните съдове; 6) не е възможно да се определи броят на “заменените” съдове; 7) не е възможно да се установи колко съдове са само “отчетени” като заменени; 8) не е възможно да се определи реалната печалба на концесионера от фиктивно отчетените съдове; 9) не е възможен никакъв външен контрол върху самата операция по замяната; 10) всички числови данни за операциите по замяна на съдовете за смет са единствено в архивите на концесионера…
Както се вижда, изградена е плътна защитна информационна стена срещу всеки опит за обективна оценка, за външно проникване зад завесата на окрупнени числа и смътни оценки за “подмяна при необходимост…”. Екипът по проекта обаче все пак успя да намери инструменти за външна оценка – те не са счетоводни, но резултатите все пак са достатъчно красноречиви: те разчитат на факта, че здравият разум може да разпознае абсурда.
“Инструментите” всъщност включват опита да разберем как изглеждат разходите за подмяна на съдовете за смет според самите концесионери. За целта бе изготвено запитване до Столична община, която ни предостави официалните отчети на концесионерите за извършените инвестиции, вкл. по перо “съдове за смет/кофи, контейнери”.
Тази информация си заслужава да бъде сравнена с броя съдове, които фирмата-концесионер се задължава да извозва съгласно концесионния договор и сумите, по които фирмите са заявили, че закупуват съдовете за смет. В резултат получаваме общата стойност на съдовете за смет, обслужваните от трите фирми-концесионери: подредена по-долу за прегледност в Таблица №5 (“Волф 96” ООД), Таблица №6 (“Чистота – София” АД) и Таблица №7 (“Дитц” АД). Със сигурност числата търпят някакви корекции от порядъка на 5 или 10% поради инфлация, промени на цени през годините и пр. Сравнението обаче показва съвсем, съвсем други мащаби…
За “Волф 96”:
Четири месеца след приемането на Решение № 33/ 09.02.1998 г.на Столичен общински съвет е сключен първият концесионен договор между Софийска община и “Волф 96” ООД. Според договора “Волф 96” ООД се задължава да извозва 3 328 бр. съдове тип “бобър” и 19 290 бр. тип “мева”, и при необходимост да подменя съдовете за смет с оглед на поетите задължения за инвестиции.
Видове съдове за смет БОБЪР МЕВА 240 ВЛОЖКИ КОНТЕЙНЕР
Бр. кофи за смет за извозване 3 328 19 290
600
Цена за 1 бр./лв 360 35 30
Обща сума в лв. за вид съд 1 198 080 675 150 18 000
Обща сума за всички съдове в лева
1 891 230 лв
Таблица №5 (Брой на извозваните от фирма “Волф 96” ООД съдове и необходима сума за пълната им подмяна).
От таблицата става ясно, че сумата за подмяна на всички съдове за смет, извозвани от фирмата, възлиза на 1 891 230 лева. Писмо на “Волф 96” ООД (№ 584/27.03.03 г. до Столична община) съдържа отчет на направените инвестиции за периода от сключването на договора до март 2003 г. То показва, че разходите за кофи и контейнери са в размер на 6 706 445 лева. Това на практика означава, че след като съдовете за смет са били подменени веднъж, същите разходи за същото нещо са били направени още три пъти и половина в рамките на 3 години (!).
За “Чистота-София” АД:
Договорът за концесия между “Чистота – София” АД и Столична община е сключен на 20. 08. 1999 г. Според договора фирмата-концесионер се задължава да извозва 8 112 бр. съдове тип “бобър”, 53 283 съдове тип “мева” и 232 бр. контейнери 43.
Видове съдове за смет БОБЪР МЕВА 240 ВЛОЖКИ КОНТЕЙНЕР
Бр. кофи за смет за извозване 8 112 53 283
2 200 650
Цена за 1 бр./лв 360 35 30 650
Обща сума в лв. за вид съд 2 920 320 1 864 905 66 000 150 800
Обща сума за всички съдове в лева
5 002 025 лв
Таблица №6 (Брой на извозваните от фирма “Чистота – София” АД съдове и необходима сума за пълната им подмяна).
От таблицата става ясно, че сумата за подмяна на всички съдове за смет, извозвани от фирмата, възлиза на 5 002 025 лева. Писмо на фирмата № 151/03.04.03 г. до Столична община съдържа отчет на направените инвестиции за периода от сключването на договора: то показва разходи за кофи и контейнери в размер на 7 699 811 лева. Това означава, че след като съдовете за смет са били подменени веднъж, то в следващите 3 години от момента на сключването на договора до началото на 2003 г. са извършени разходи, които позволяват още един път и половина да се подменят всички съдове. (!)
За “Дитц” АД:
Договорът за концесия между “Дитц” АД и Столична община е сключен на 06. 10. 1999 г. Според него фирмата-концесионер се задължава да извозва 2 036 бр. съдове тип “бобър”, 17 195 съдове тип “мева” и 15 бр. контейнери 43.
Видове съдове за смет БОБЪР МЕВА 240 ВЛОЖКИ КОНТЕЙНЕР
Бр. кофи за смет за извозване 2 036 17 195
677 15
Цена за 1 бр./лв 360 35 30 650
Обща сума в лв за вид съд 732 960 601 825 20 310 9 750
Обща сума за всички съдове в лева
1 364 845 лв
Таблица №7 (Брой на извозваните от фирма “Дитц” АД съдове и необходима сума за пълната им подмяна)
От таблицата става ясно, че сумата за подмяна на всички съдове за смет, извозвани от фирмата, възлиза на 1 364 845 лева. Писмо на фирмата № 334/27.03.03 г. до Столична община съдържа отчет на направените инвестиции за периода от сключването на договора: то показва разходи за кофи и контейнери в размер на 4 813 490 лева. Това означава, че след като съдовете за смет са били подменени веднъж, то в рамките на 3 години от момента на сключването на договора до началото на 2003 г. са извършени разходи, които позволяват още три пъти и половина да се подменят всички съдове (!).
Със сигурност тези резултати биха били смайващо откритие за столичани! Както се оказва, трите основни фирми-концесионери за периода от 1998 г. до 30. 03. 2003 г. са извършили общо разходи в размер на 19 222 747 лв. за подмяна и поддръжка в добро състояние на съдовете за смет на територията на Столична община. Тази сума стига за подмяната на всички съдове за смет 2,3 пъти по пазарни цени, обявени от самите фирми! Сумата е отчетена като реално изразходвана. Столичани изобщо не са разбрали, че за последните три години съдовете за смет пред очите им са подменяни два, че и три пъти със съвсем нови!
В писмо от 14. 03. 2003 г.11 секретарят на Столична община Асен Дюлгеров твърди, че съдовете за смет в Столична община са подменени 100% от фирмите концесионери. Това по-умерено твърдение се разминава съществено с отчетените от фирмите 200% и дори 300% подмяна. Но и твърдението на Асен Дюлгеров не издържа на проверка. От проведения мониторинг бе установено, че:
1) Много от съдовете за смет са силно амортизирани (на повече от 10 години) и в изключително лошо техническо състояние. (Т. е., те изобщо не са подменяни от концесионерите.)
2) В някои от столичните райони новите съдове за смет са получени като дарения. (Т. е., нямат нищо общо с направени от концесионерите “инвестиции”.)
3) През април-май 2003 г. в районите “Надежда” и “Оборище” е започнала смяната на съдовете за смет от “Чистота–София” АД. (Напълно безсмислена и икономически явно неизгодна операция, ако съдовете вече са били подменяни през предишните три години, както е отчела фирмата.)
На фона на тези констатации е очевидно, че Столична община не само не осъществява ефективен контрол по изпълнение на задължението на концесионерите за доставка на съдове за смет, не само не предприема необходимите действия за изпълнение на тези задължения, но и мълчаливо се съгласява с обявените от концесионерите инвестиции, които явно са нереални и многократно завишени.
По тази причина изглеждат крайно съмнителни и отчетените (за периода от сключването на договорите до март 2003 г.) от трите фирми-концесионери суми по другите пера. От момента на сключването на договорите до 03. 03. 2003 г. общата сума, получена от фирмите-концесионери, е 195 085 362 лв.12 От тази сума за дълготрайни материални активи са изразходвани общо 45 656 015 лв (съгласно официалните писма, изпратени от фирмите-концесионери до Столична община). Няма яснота дали получената разлика от 149 429 364 лв е била използвана за покриването на присъщи разходи и какъв е точно техният характер. Липсват и каквито и да било по-подробни отчети на концесионерите. Например за перо “Автомобили” (само “Чистота-София” АД отчита над 9 милиона лева) липсват данни за брой, марка, модел, цена, година и пр.) Напълно неясно е защо са посочени като инвестиции разходи за земя и сгради. Те нямат отношение към предмета на концесионните договори и към тяхното изпълнение. Както и разходите за строителство (“Дитц” АД отчита над 1.2 милиона лева за строителство)... Общото състояние на посочената документация не позволява формулиране на по-детайлни заключения, но е крайно съмнително, че Столичната община разполага с някакви подробности за извършените разходи (констативни, приемателно-предавателни и пр. протоколи, актуализирани документи за инвентаризация, амортизация и пр.).
В заключение, представените разходи за инвестиции от фирмите-концесионери може би обосновават общата цена на концесиите от 70 млн. лв годишно, но от горния текст става ясно, че декларираните разходи не са извършени реално, че не е осъществяван контрол от Столична община. Това е най-меката форма на заключението. Контролът е разгледан като проблем по-долу.
Д. КОНТРОЛ И ОРГАНИ ПО ИЗПЪЛНЕНИЕТО НА КОНЦЕСИОННИТЕ ДОГОВОРИ
Контролът и ежедневното оценяване на работата на фирмите-концесионери се извършва от Столичен инспекторат. До 19. 02. 2000 г. инспекторите са били подчинени на кметовете по райони. През 2000 г. се приема правилник за организацията и дейността на Столичен инспекторат (с решение № 12/19.02.2001 г.), с който инспекторатът се обособява като самостоятелно структурно звено - със самостоятелна администрация, подчинено непосредствено на Столична община. Една от причините, която се изтъква за създаването на инспектората като относително самостоятелно звено, е повишаването на качеството на работа с фирмите-концесионери по дейност “чистота”.
И в четирите концесионни договора е записано, че контролът и оценяването на качеството на извършеното се осъществяват от отдел “Екология и благоустройство”, макар че от момента на подписването на първия концесионен договор през 1998 г. контролът се осъществява от инспектората. (Прави впечатление, че единствено в договора с “Чистота-София” АД е описано подробно кой орган и как решава чрез арбитражна комисия възникналите противоречия по качеството на извършената услуга.)
На пръв поглед текущият контрол върху качеството е уреден добре. Цената за всяка една услуга (сметоизвозване, улично метене или миене) зависи от качеството на изпълнение от страна на фирмата-концесионер. При свършена работа според договореното, фирмата-концесионер получава оценка К1 и 100% от цената на услугата. При оценки К2 и К3 получава процент от цената - съответно 80% и 60%. При оценка К0 не се заплаща нищо, т. е. счита се, че договореното задължение на концесионерите не е изпълнено.
Крайната месечна цена, която трябва да се изплати на фирмите-концесионери, се формира на базата на ежедневни протоколи, съставени от инспекторите към столичния инспекторат. Мониторингът на оценяването показа обаче, че по принцип инспекторите масово пишат оценки К1 и К2. Обективността на оценките е твърде спорна. Много рядко се поставя оценка К3, въпреки че резултатите от мониторинга демонстрираха безобразно състояние на чистотата в столицата. К0 е по принцип оценка, която не се поставя от оценителите. Установена бе практиката фирмата-концесионер да не си е свършила работата качествено, но в протокола да бъде записана оценка К1, с обещание задължението да бъде изпълнено на следващия ден. На практика, инспекторите масово съставят протоколи с невярно съдържание, със завишени оценки, като по този начин концесионерите получават неправомерно значително по-високи суми.
По отношение действието на арбитражните комисии бе установено, че те на практика не влизат в употреба. Споровете за качеството на работа се уреждат на ниво районни инспектори, с взаимни отстъпки – практика с богати възможности за накърняване интересите на Столична община и на гражданите на столицата и с голям потенциал за корупционни практики.
Структурата и организацията на работа на Столичен инспекторат не позволяват на инспекторите по райони да контролират ефективно изпълнението на концесионните договори. Освен тези задължения, те са натоварени и с редица други функции във връзка с чистотата на София и с изпълнението на нормативните актове, свързани със санитарно-хигиенното състояние и опазването на околната среда на територията на Столична община. Числеността на инспекторите е крайно недостатъчна от гледна точка на човешките ресурси. Може уверено да се твърди, че контролът върху дейността на фирмите-концесионери е твърде занижен.
Нещо по-лошо. Дефектната рамка, заложена от концесионните договори и практиката по изпълнението им е в състояние на превърне Столичния инспекторат в говорител и защитник на фирмите-концесионери. Ще илюстрираме тази парадоксална теза със следния пример от областта на зимното снегопочистване (което поради специфичния си характер остава малко встрани от обхвата на този текст.)
На 11 ноември 2002 г. шефът на Столичния инспекторат полк. Илия Велчев е цитиран в медиите да заявява: “София е готова за зимата. Това установихме миналата седмица при проверка на фирмите, които отговарят за чистенето на снега”... “Тази зима снегорините ще минават през 27 централни улици и булеварди. Това е с над 100 процента повече от миналата, когато се чистеха 13, уточни шефът на инспектората полк. Илия Велчев. С 11% повече улици от обществена значимост влезли в тазгодишния план. За почистване са включени и вътрешнокварталните, посочени от районните кметове, уточни полк. Велчев. По тези улички обаче щели да ринат само в случай, че за чистота се заделят 72 млн лева от бюджет 2003 – толкова, колкото са предвидени в концесионните договори. Засега обаче има само 52 млн, така че може да се наложи да режем от списъка, призна полк. Велчев. За чистенето на снега отивали средно по 10 млн. лева на зима. (...) До края на месеца концесионерите щели да внесат 10 нови модерни машини, които отчитат количеството на пясъка на квадратен метър и скоростта на разпръскването му...”13
Не поставяме под съмнение числата и констатациите на полк. Велчев. Но ако се вгледаме внимателно в текста, ще забележим серия детайли от друг характер. Първо, поне част от числата очевидно са взети от самите концесионери. Начинът, по който на обществеността е представено 100% увеличение на почистваните улици (без линейни дължини) е по-скоро безплатна реклама на фирмите-концесионери и на големите им усилия в снегопочистването. Велчев просто препредава на журналистите съобщеното му от фирмите намерение “да внесат 10 нови машини”, при това не какви да е, а “модерни”, които даже “отчитат количеството на пясъка на квадратен метър и скоростта на разпръскването му...” Не на последно място, Велчев обявява “дефицита” в бюджета за чистота и подготвя гражданите за “окрупнената” логика на концесионерите – няма пари, значи ще режем от списъка. Вместо да посочи числа за линейни метри почистване, цена, периодичност, брой машини – всичко онова, което би позволило на гражданите да направят сами сметка кое колко струва. (В публикацията например е посочено, че “София ще бори снега” със 721 машини. Трите фирми-концесионери разполагат общо с 632 машини” (явно за за снегопочистване). Но това означава, че при снеговалеж над града и при 8-часова работна смяна на машините, в София трябва едновременно да почистват улиците поне 200 машини на концесионерите!
Нека уточним и друг дребен факт, който обяснява защо неблагодарните столичани изобщо не могат да забележат, че градът им се почиства от сняг все по-добре и по-добре. Вече видяхме, че полк. Велчев е обявил 27 централни улици и булеварди, които ще бъдат почиствани със снегорини. Само че столичани едва ли са наясно, че в този списък като под “централна улица” се разбират и... 1. “Двата паркинга към Народното събрание”; 2.“Тротоарните площи пред Президентството”; 3. “двор на Президентството” (!), 4. “Тротоарни площи пред Народното събрание”; 5. “Площад Света Неделя”; 6. “Площад пред хотел Шератън” и други подобни...
Е. ИЗВОДИ
Горният текст представлява изложение с констатации, оценки, съпоставки и заключения от фактическо естество (правни, организационни, технологични и пр.). Логично е да се опитаме да изнесем разгледаното по-горе в плана на целесъобразност и причинно-следствени връзки, доколкото могат да бъдат установени от натрупания материал. Това ще ни позволи да формулираме по-далеч отиващи заключения.
Е. 1. От изложението става ясно, че са налице:
- нарушения на норми, закони и процедури,
- решения, взети в ущърб на обществения интерес и конкурентното начало,
- логически несъответствия в концесионните процедури,
- неясни критерии за решенията при класирането на кандидатите за концесия,
- нереални оценки на различните кандидати за концесия,
- финансови несъответствия между дейности и резултати по чистотата,
- практики в нарушение на икономическата логика,
- необяснимо от икономическа гледна увеличаване на разходите за дейности по чистотата в столицата,
- разминаване между увеличаващи се разходи през годините и крайните резултати,
- занижен контрол от страна на общинските контролни органи върху изпълнението на концесионните договори,
- липса на публичност в областта на дейностите по чистотата (напр. недостъпност на данните, позволяващи да бъдат проследени реално извършените разходи от концесионерите за закупуване на техника.).
Този доклад не е обвинителен акт и неговата цел не е излагане на доказателства за престъпления. Този доклад обаче доказва недвусмислено, че практиките по сключването на концесионните договори и по тяхното изпълнение не съответстват на никаква логика (правна, организационна, финансова, икономическа и пр.).
Ако се опитаме да проследим причинно-следствени връзки за описаните в текста по-горе нарушения, рискуваме да навлезем в областта на спекулации и недоказуеми обвинения. Затова ще се ограничим с разсъжденията какви не могат да бъдат обясненията за изложените факти.
1. Причина не може да бъде правна или техническа неграмотност на ръководството на общината и щатния персонал. Софийската община е най-голямата и най-богата община в страната, с най-голям потенциал за привличане на експертен ресурс, с експертен капацитет, който надхвърля всички останали общини. В нея се водят на щат най-различни експерти, вкл. правни, икономически и финансови. Самата община е истинско предприятие, тя управлява имоти, събира и разпределя средства, води дела и пр.
Освен всичко друго, Софийската община е централен политически пример за политиката на местното самоуправление (което през последните десет години винаги е било обект на обществен и политически дебат). И тъй като в общинското ръководство са представени основните политическите сили на страната, общинските представители лесно могат да разчитат на привличане на експерти “по партийна линия” – достатъчно е да се възползват от партийните канали за експертна оценка. Трите основни политически сили в България разполагат с богат експертен ресурс във всички области на живота: от правото до ядрената енергетика.
2. Причината не може да бъде организационна немощ и неопитност на ръководството на общината. Столичната община е един от примерите за активно управление, за организационни постижения в национален мащаб. Механизмите за вземане на решения, процедурите за подготовка на тези решения са усъвършенствани в продължение на много години и от гледна точка на оперативност и организационен потенциал столичната община е сред най-добрите в страната. Столичният кмет Софиянски е рутиниран управленец с опит като министър-председател.
3. Причината не може да бъде свързана с колективно пренебрежение към проблемите на чистотата в столицата (пренебрегван за сметка на транспорта, осветлението или уличните кучета). Проблемите на чистотата са добре и отдавна известни, често проблематизирани, вкл. от медиите; чистотата е едно от емблематичните измерения на столицата. (Своеобразна “визитна картичка” на столицата е оценката на българи и чужденци, че София е красив, но мръсен град.)
4. Причината не може да бъде свързана с финансов дефицит, което изглежда най-лесно приемливото обяснение. Вярно е, че столична община, както и всички общини в страната изпитват финансови затруднения. Вярно е, че и без финансови затруднения парите за общински дейности винаги биха били оценявани като недостатъчни. В случая обаче става дума за суми, което са огромни в сравнение с всички останали общини.
Освен това, управлението на големи пари винаги изисква съответното финансово обслужване. Това означава, че при бюджет от милиони лева за дадена дейност винаги може и трябва да се намерят ресурси за експертна оценка на стойност хиляда лева например. Решение за 100 лева може да бъде взето без експертиза и без подготовка, прибързано; но решение за 1 000 000 лева – не. Това не е само елементарна управленска логика, а естествена част от обслужването на крупни дейности. Хроничният финансов дефицит е само чудесното обяснение за всички несъвършенства, грешки, нарушения – той не е първоосновата за тях.
5. Причината не може да бъде свързана със стремеж за действия в защита на икономическите или други интереси на гражданите като потребители на услугата. Както стана ясно от изнесеното в текста, точно интересите на софиянци като потребители изглеждат засегнати в най-голяма степен, защото те плащат за тази услуга (такса “смет”). По-скоро може да се твърди, че Столичната община не е действала адекватно в интерес на тези интереси. Например, всяко несъвършенство на концесионната процедура, всяко нарушение на закона, всеки нецелесъобразен разход, неосъществен контрол и пр. всъщност са действия в ущърб на интересите на столичани.
6. Причината не може да бъде свързана с липса на възможности или обективни ограничения (законови, времеви и пр.), предпоставящи грешни решения или невъзможност за взимане на правилно решение. Столицата не е изпитвала влиянието на форсмажорни обстоятелства като земетресение или наводнение. Дейностите по чистотата са регулярни и не са свързани с желанието да бъдат изпреварени срокове. Столичната община винаги е разполагала с достатъчно време и винаги е била в състояние да планира предварително. Нещо повече, в категориите на “липса на възможности и обективни ограничения” Столичната община - за разлика от други общини – винаги е била в състояние да мобилизира допълнителен (политически) ресурс за повишено внимание към проблемите на столицата.
7. Причината не може да бъде търсена и в някакъв императив, наложен от дефекти на нормативната уредба. Несъвършеното, непълно, противоречиво и сакато законодателство често е водило до сериозни проблеми в българския преход. Но - като се изключи най-ранният етап на разгледаните процедури - не бихме могли да приписваме на дефекти на правната уредба практиките, установени в горния текст. По-скоро обратното, налице са системни нарушения на съществуващата нормативната уредба, която въвежда някакъв ред и контрол върху разгледаните проблемите.
Причината обаче може да бъде търсена в дефекти на нормативната уредба на друго равнище. Нормативната уредба е първопричина дотолкова, доколкото е позволила безпрепятственото съществуване на конфликт на интереси; системното фаворизиране на икономически субекти в ущърб на всички останали; заложила е в самите контролни механизми предпоставки за нарушения; създала е възможност за безнаказаност до степен, при която виновното поведение или не може да бъде видяно изобщо, или може да бъде констатирано само по крайните резултати. Всичко това е в състояние частично да обясни сложното фактическо състояние на нещата. Това “състояние на нещата” всъщност представлява самостоятелна среда за развитие на практики, които следват познатия път на формална законност, но реално увреждат публични интереси; формалното спазване на поети ангажименти и тяхното реално нарушаване. Доказателства за корупционни практики липсват (корупцията по принцип се доказва много трудно). Но тяхното присъствие в тази среда вече може да се твърди със сигурност по цял ред характерни особености, така, както дадена симптоматика предполага наличието на дадено заболяване: налице е слаба или никаква конкуренция; сигурни печалби; нисък контрол; слаба публичност; сигурни гаранции срещу наказателно преследване; размита персонална отговорност.
Е. 2. Логичният въпрос, който не може да бъде заобиколен, е въпросът за отговорността. Този въпрос е толкова по-значим, колкото по-сериозен е възникналият проблем. По-горе бяха посочени проблемите, свързани с правната рамка и нейното приложение, с нарушенията на закони, процедури и общоприети практики за прозрачност. Може би обаче с цената на тези нарушения е решен проблемът с чистотата в града? (Това би дало основание на нарушителите да отговорят, че са нарушавали закони и процедури в интерес на чистотата на града.)
Нищо подобно. Чистотата на София е вероятно най-тежкият нерешен проблем на общината изобщо. В края на септември 2003 г. бе открита предизборната кампания за местните избори. Още при откриването на кампанията кандидатът за кмет на София Стоян Александров обяви, че “ще изпрати веднага ревизори за цялостна проверка на дейността на общинските фирми, ако бъде избран...” “Преди кандидата на левицата, първа Надежда Михайлова, се закани да ревизира старите договори с концесионерите за чистотата - "Волф" и "Диц", както и със "Софийска вода"...”14
Както става ясно, проблемите на чистотата са сред най-болезнените проблеми на столицата, тъй като в предизборна обстановка се атакуват най-осезаемите точки на обществената чувствителност. Кметът Стефан Софиянски също се кандидатира за нов мандат. “На въпрос, какви грешки е допуснал, той обясни, че един от най-големите проблеми на града остава чистотата, но добави, че този проблем зависи и от самите софиянци и от тяхното собствено съзнание.”15 Това индиректно признание за дефекти в дейностите по чистотата е многозначително, тъй като Софиянски не споменава нито един от другите проблеми в столицата.
Накратко, никой не би могъл да твърди, че проблемите на чистотата в София са решени – нито противниците на сегашния кмет, нито той самият, а най-малко столичани. Няма добри резултати, които да обясняват или да оправдават минали нарушения.
Разпределението на отговорността за създадената ситуация и за описаните по-горе проблеми и закононарушения е различно. В много малка степен то може да бъде приписано на отделни лица, което ни изправя пред характерния за българския преход проблем за колективната отговорност. За да подходим към него обаче е необходимо да си дадем ясна сметка за контекста. Описаната по-горе среда е възникнала в резултат не на наследството от тоталитарния режим, а в резултат на демократично избрано управление на общината. В общинския съвет са представени политически конфронтиращи се групи, общинският съветът като местен парламент възпроизвежда пристрастията на софиянци и е техен, на софиянци, избор. Като цяло този орган би трябвало да носи отговорност пред самите жители на града за резултатите от управлението на общинските дела, вкл. на дейностите по чистотата.
Припомнянето на тези очевидни факти се налага, защото от очевидните факти не следват очевидните изводи. Решенията в ущърб на общинските интереси и интересите на гражданите са вземани от същото това тяло, без никакъв опит на група или отделен общински съветник да се дистанцира от порочните практики, да протестира, да апелира към гражданите, към медиите, към прокуратурата. (Реакция от подобен характер е много лесна за практическо изпълнение.) Да свика пресконференция, да предизвика публичен дебат, скандал или нещо подобно – все неща, които се случват по много по-маловажни поводи и са напълно в кръга на възможностите на опозиционна група в общинския съвет или дори на отделен общински съветник. В рамките на самото колективно тяло би могло да се предизвика дебат, питане, търсене на отговорност, събиране на експертна информация и пр. и пр.
Нищо от това не се е случило. Точно обратното: Столична община е често сочена за пример на добра съвместна работа на общинарите въпреки политическите различия между тях; кметът на града се ползва с авторитет и добър публичен имидж, популярността му е в горните граници на допитванията до общественото мнение; София често пъти е давана за пример в областта на местното развитие и благоустройство - бързо развиващ се град с подобряваща се среда на публични комуникации, ново строителство, транспорт и пр., крупен вносител в републиканския бюджет…
Нещо повече. Изложеното в текста по-горе би могло да подведе към извода, че някой конкретно носи единствената отговорност за описаното “състояние на нещата” – конкретно име, демоничен персонаж, който не назоваваме. (Например кметът Софиянски, някой от заместник-кметовете, престъпен счетоводител, секретар на общината, някакво постоянно мнозинство в общинския съвет дори…) Изводът не би бил верен. Нито кметът Софиянски, нито отделен служител, нито отделна групичка общинари биха могли да водят за носа в продължение на дълъг период от време своите колеги, да заглушават техните съмнения, да скриват очевидните нарушения и лошото качество на услугите. Това е напълно изключено, като се има предвид нарастващият обществен и медиен интерес към темата за градската чистота и такса “смет”, критичните публикации за качеството на дейностите “чистота”, за личността на Румен Гайтански, собственика на няколко фирми, осигуряващи подобни услуги и пр.
Налице е очевидно противоречие, което не може да бъде обяснено нито с некомпетентност, нито с празноти в нормативната база, нито с дефицит на експертно познание. Налице е парадоксална ситуация на колективно вземани решения от общинарите - в ущърб на общинските интереси; пренебрежение към контрола върху дейността на концесионерите – в ущърб на общинските интереси; приемане “на доверие” на твърдяното от концесионерите – в ущърб на общинските интереси; продължително толериране на количество и качество на услугите в ущърб на общинските интереси. Точно тази ситуация на необясними противоречия е в основата на разпространяваните слухове за икономическите интереси на фирмите-концесионери, за подкупи, за обяснения от типа “собственикът на “Волф” и “ДИТЦ” Гайтански изкупил и акциите на “Чистота”16… Но нито един от членовете на общинското ръководство не би могъл да твърди, че е бил неинформиран, че няма отношение към решенията, че не е в течение на проблема, че за пръв път разбира тревожното състояние на изпълнението на концесионните договори или че не знае за какво става въпрос…
Основната отговорност за състоянието на чистотата в града носят членовете на Столичния общински съвет - допуснали, създали и поддържали среда, чиито характеристики са изброени по-горе. Среда, предразполагаща към закононарушения, злоупотреби и ниски крайни резултати. Дълбоко погрешен би бил изводът, че конкретните фирми концесионери са единствено отговорни за състоянието на чистотата в София. Те просто са се възползвали по най-добрия начин от съществуващите възможности. В подобна среда резултатите със сигурност биха били сходни при други, а не настоящите, фирми концесионери.
Налице са и редица косвени данни за наличието на договорки, споразумения и съгласия извън параметрите на официално документираното в договори, протоколи и отчети. Тези данни сочат наличие на корупционни практики до степен, в която не са известни само конкретните действащи лица и конкретните размери на корупционната облага. Достатъчно е да се позовем дори само на описаното в текста сключването на анекси към концесионните договори непосредствено след сключването на самите договори. Договорът и анексът с “Чистота София” АД дори са подписани в един и същи ден и са с последователни входящи номера. Съвсем очевидно е, че е съществувало предварително устно споразумение за сключване на анекс към договора още преди сключването на самия договор. Формално законна, тази практика опорочава изобщо принципа на споразумението.
Е. 3. С това твърдение навлизаме на практика в дългосрочните, стратегически вреди от сключените концесионни договори и практиките по поддържане на чистотата в София. Поради самото естество на субектите; поради факта, че става дума за столицата, която трябва да установи пример за подобни концесионни практики в цялата страна; поради неизбежното в случая позициониране на столицата като образец.
Нека напомним, че концесиите трябваше да помогнат за извеждането на местното самоуправление от орбитата на тоталитарни и посткомунистически практики в орбитата на модерното европейско разбиране на проблема. Чрез механизма на концесиите дейности, извършвани от държавата или от самата община, трябваше да се преформулират по правилата и според законите на пазарната икономика. От навлизането на частния сектор, на свободно конкуриращи се оферти, на активни предприемачи в извършването на “административни” дейности и услуги се очакваше много. Очакваше се подобряване качеството на услугите и понижаване на цените на самите услугите. Защото се предполагаше, че принципната промяна ще доведе след себе си прозрачност, граждански контрол, установяване на ефективна, конкурентна и отворена система за договаряне, прекратяване на монопола и преференциите на определени доставчици.
От текста става ясно, че е налице същественото разминаване между преследваната цел и получените резултати. Очакванията, за които стана дума, са напълно опровергани – до степен, в която столичани сравняват чистотата в своя град сега с времето от преди 1998 г. с носталгични констатации за качеството на чистотата. Това на практика означава, че софийските практики по същество дискредитират концесията като икономическа схема. Факт, чиито последици излизат далеч извън незаконните печалби на фирмите-концесионери, далеч извън категориите на непочистените улици в столичните квартали; далеч извън софийската конкретика.
Самият факт, че описаните порочни практики са допуснати и толерирани в София, стимулира серия икономически субекти за повтаряне на този опит в други градове на страната. След като всичко това става в столицата, какво остава за провинциален град, където практиките на граждански контрол са в зародишна форма? След като - по някакви причини - Столична община не осъществява ефективен контрол по изпълнение на задължението на концесионерите, не предприема необходимите действия за изпълнение на тези задължения, мълчаливо се съгласява с обявените от концесионерите нереално високи инвестиции… защо тези причини да не бъдат “възпроизведени” в провинцията чрез корупционни практики? След като нито едно от описаните нарушения в столицата не е достигнало до правораздавателната система (дори до елементарни санкции, дори до ясно артикулирани обвинения), защо трябва да се страхуват от някакви санкции всички недобросъвестни бъдещи концесионери в страната?
Както става ясно, примерът на София е опасен в много по-големите мащаби на страната. Общинските съветници носят в най-голяма степен отговорността за превръщането на концесията в мръсна дума, свързана с масови представи за злоупотреби, корупция, безнаказаност и лесни пари.
Да добавим само още един детайл на негативния пример: общинският бюджет се съставя и изпълнява както всеки друг бюджет (държавен, фирмен, семеен). Завишени разходи за едно перо означават всъщност “ощетяване” на други пера. Недопустимо е бюджетът за дейност “чистота” ежегодно да се увеличава без основание за сметка на други обществено значими дейности, които по закон се финансират от общината. Спестените пари, икономизирането на разходите, строгият контрол върху една дейност означават всъщност повече средства за други дейности. И обратно, “източването” на общинския бюджет чрез концесия, която тегли нови и нови, все недостатъчни разходи: това означава ощетяване на други дейности в общинския бюджет, по други пера в интерес на гражданите. Софийските концесии за дейност “чистота” са пример за действия не в интерес на гражданите, а в техен ущърб; те са образец за порочна схема с лоши крайни резултати като количество и качество, независимо дали става дума за корумпирани общински съветници, корумпиращи фирми, или не.
Евроинтеграционната перспектива пред България предпоставя бъдещо нарастване на ролята на местното самоуправление, на местните органи на властта: на техните права, отговорности, влияние, власт и роля в системата на управлението на обществото като цяло. Тази промяна все още се преосмисля в България, нейните възможности все още се проверяват в практиката – по-плахо или по-решително. Но ако тази променена роля върви в трайна комбинация с практики като разгледаните по-горе, тогава дългосрочните негативни последици ще се окажат много сериозни. Прогнозирането им излиза извън целите и възможностите на подобен текст, но със сигурност може да се твърди, че ще бъдат засегнати съществено бъдещето на страната, нейното демократично развитие и интересите на нейните граждани в национален мащаб.
1. 10. 2003 г.
Бележки:
1 “Държавен вестник”, бр. 56 от 22. 06. 1999 г.
2 Цитираните в текста документи, които не са изрично описани с дати, изходящи номера и пр., са част от документацията по проекта “Граждански контрол върху изпълнението на общинските концесионни договори в областта на градската чистота”.
3 Предложението за концесия, което прави Арсов и въз основа на което се провежда конкурс, спечелен от “Чистота София” АД е с дата 27. 02. 98 г.; Решението на СОС, с което утвърждава избора на комисията за спечелил конкурса “Чистота София” АД е Решение № 4/23.07.1999 г.)
4 За официалното участие на Арсов в управлението на “Чистота-София” като управител, изпълнителен директор и пр. вж. “Държавен вестник”, Неофициален раздел, бр. 9 от 1997 г.; бр. 99 от 1998 г.; бр.70 от 1999 г.; бр.90 от 2002 г.
5 Концесия на територията на районите “Средец”, “Красно село”, “Възраждане”, “Оборище”, “Сердика”, “Подуяне”, “Слатина”, “Триадица” (частта, заключена между бул. “Христо Ботев”, ул.“Позитано”, бул. “Витоша” и бул. “Патриарх Евтимий”), “Красна поляна”, “Илинден”, “Надежда”, “Връбница”, “Кремиковци” и “Нови Искър”.
6 Концесия за районите “Изгрев”, “Лозенец”, “Искър”, “Студентски”, “Панчарево”, “Банкя”.
7 Входящ номер РД – 56 1855/20.08.99 г. за договора и входящ номер РД – 56 1856/20.08.99 г. за анекса.
8 Числата в таблицата са с източник както следва:
За 1998 г. – Решение № 33 на СОС от 9. 02. 1998 г., протокол № 39.
За 2000 г. – Решение № 11 на СОС от 18. 11. 1999 г., протокол № 2.
За 2001 г. – Решение № 40 на СОС от 30. 10. 2000 г., протокол № 17.
За 2003 г. – Решение № 35 на СОС от 18. 12. 2002 г., протокол № 46.
(Информационна система АПИС)
9 Броят е потвърден и от “Справка за броя и техническото състояние на Съдовете за ТБО [твърди битови отпадъци] към 20. 09. 2002 г.” на Столичния инспекторат. Цените са посочени според “Справка за цените, по които фирмите-концесионери закупуват съдовете за ТБО към 20. 09. 2002 г.” на Столичен инспекторат.
10 “Вложка” е специфичен ламаринен контейнер за смет с по-малък обем, вложен в бетонна кашпа.
11 Писмо от 14. 03. 2003 г., изх. № 1600376/ 2000 г. до президента на Фондация “АКСЕС-София” Валерий Русанов от секретаря на Столична община Асен Дюлгеров.
12 Според Справка на Столична община-Дирекция “Финанси”-Отдел “Сборен бюджет”, от 10. 05. 2003 г.
13 “24 часа”, 12 ноември 2002, приложение за София.
14 “След Надежда и Стоян Александров ще ревизира общински фирми”. Mediapool, 29 септември 2003.
15 Сибина Кръстева, “Софиянски разчита на личната си популярност в битката за трети мандат”. Mediapool, 26 септември 2003.
16 “24 часа”, 13 ноември 2002, приложение за столицата “Столичен “24 часа”, с. 1.