Атанаска Дишева: Направени по този начин, промените за пленума задълбочават кризата на правовата държава
- Очаквана беше законодателна инициатива, която да уреди въпросите за функционирането на съдебния съвет.
- Няма преходна и заключителна разпоредба на Конституцията, която да урежда функционирането на пленума на ВСС до конституирането на новите Висш съдебен съвет и Висш прокурорски съвет.
- Разбира се, че има законосъобразен начин да се въведе законодателна промяна.
- Изменението можеше да стане с промяна в основния закон.
Мнозинството в парламента прие изненадващи поправки в Закона за съдебната власт (ЗСВ) през промените в Наказателно-процесуалния кодекс, с които "възкреси" закрития с новите промени в Конституцията пленум на Висшия съдебен съвет (ВСС). Това стана по предложение на вносителите Анна Александрова и Екатерина Захариева от ГЕРБ, Надежда Йорданова и Стою Стоев от ПП-ДБ и Хамид Хамид и Ертен Анисова от ДПС. На първо четене такива предложения в преходни и заключителни разпоредби за "възкръсване" на органа Пленум на ВСС не са обсъждани и гласувани и бяха внесени преди второто четене на измененията. Те бяха приети в комисията по правни въпроси вчера и експресно бяха гласувани в пленарната зала на следващия ден. "Дневник" изпрати въпроси на Атанаска Дишева, член на Висшия съдебен съвет, която критикува промените в комисията.
Как ще коментирате законодателната инициатива на управляващите, с която пленумът на Висшия съдебен съвет беше възкресен?
- Очаквано беше да се упражни законодателна инициатива, за да бъдат уредени определeни въпроси, свързани с функционирането на Висшия съдебен съвет и произтичащи от измененията и допълненията на Конституцията, които бяха приети от Народното събрание обнародвани и влезли в сила в края на декември.
Необходимостта от законова регламентация произтича от факта, че с измененията на Конституцията в частта за съдебната власт беше приета различна структура на органите, които управляват и представляват съдебната система и по-конкретно - бяха създадени Висш съдебен съвет, който осигурява независимостта на съдебната власт и отговаря за кадровите, организационните, бюджетните, техническите и други въпроси, свързани с функционирането на съдилищата, и Висш прокурорски съвет, който има компетентност по сходни въпроси за прокуратурите и следствените органи.
Ако се допусне пленум на съдебните съвети, да се ограничат правомощията му
За да се избегнат недоразумения, трябва да се отбележи, че има идентични наименование на досегашния орган - Висш съдебен съвет, и на орган, който отговаря за съдилищата по новата конституционна уредба.
Правомощията на двата съвета са подробно изброени в отделни текстове на Конституцията - чл. 130б, ал. 2 - за Висшия съдебен съвет и чл. 130а, ал. 3 - за Висшия прокурорски съвет (ВПС), освен това изрично е посочено, че ВСС и ВПС осъществяват правомощията си самостоятелно и чрез общо събрание.
| За общото събрание са предвидени предимно консултативни правомощия (да приема становища по общи организационни въпроси и по въпроси, свързани с управлението на недвижимите имоти на съдебната власт), с изключение на едно правомощие, свързано с бюджета на съдебната власт - да одобрява проекта на бюджета на съдебната власт по предложение на ВСС и ВПС. |
Съгласно действащата правна уредба преди тези изменения, Висшият съдебен съвет, който имаше компетентност по посочените въпроси по отношение на съдилищата, прокуратурите и следствените органи, действаше чрез пленум, съдийска колегия и прокурорска колегия.
Правомощията на досегашния ВСС на практика не са променени, но са разпределени по различен начин между два самостоятелни органа - ВСС и ВПС, като основните цели на приетите промени, такива каквито бяха обявени в мотивите на законопроекта за изменение и допълнение на Конституцията, са гарантиране на по-голяма независимост на съда и осигуряване на по-добра ефективност, контрол и отчетност на прокуратурата.
Винаги, когато се правят законодателни промени се поставя въпроса как новата правна уредба следва да се прилага към заварените случаи, тоест към правоотношенията, които са възникнали и съществуват към момента на промяната.
Правната регламентация на тези случаи се осъществява с преходни и заключителни разпоредби на закона (като казвам "закон", имам предвид и Конституцията, която е нормативният акт от най-висока степен).
В конкретния случай, така нареченото "заварено положение" е преуредено с два параграфа на преходните и заключителни разпоредби на Конституцията, като с параграф 22, ал. 1 се определя срок от шест месеца, в който Народното събрание трябва да приеме законите, които се отнасят до прилагането на измененията и допълненията на Конституцията, а с параграф 23, ал. 1 е определен срок от три месеца след влизане в сила на законите, които се отнасят до прилагането на чл. 129 - чл.130б, за да бъдат избрани изборните членове на ВСС и ВПС.
Окончателно мнозинството "възкреси" пленума на съдебния съвет, който закри с Конституцията
Много съществен е текстът на параграф 23, ал. 2, който буквално гласи следното: "До избирането на Висш съдебен съвет и Висш прокурорски съвет Съдийската колегия и Прокурорската колегия на досегашния Висш съдебен съвет изпълняват функциите на Висш съдебен съвет, съответно Висш прокурорски съвет по тази Конституция, с изключение на правомощията по чл. 130б, ал. 2, т. 2 и ал. 3, т. 2."
Изключенията се отнасят до възможността да се правят предложения до президента за избор и освобождаване на председатели на ВКС и ВАС, както и главен прокурор. Освен тези правомощия, всички останали, които според действащата Конституцията имат ВСС и ВПС се осъществяват съответно от двете колегии на досегашния ВСС.
Много ясно трябва да се отчете, че няма преходна и заключителна разпоредба, която да предвижда съществуването на пленум, който беше съставен от всички членове на досегашния ВСС, нито по някакъв начин да урежда как и от кого (от кой орган) следва ще се изпълняват правомощията, които този орган имаше преди конституционните изменения, за периода до приемане на измененията в Закона за съдебната власт и избирането на членовете на новите Висш съдебен съвет и Висш прокурорски съвет, съответно конституирането на тези съвети.
Считам, че именно липсата на такава уредба породи неразбиране или неяснота в начина, по който трябва да функционират двете колегии на досегашния Висш съдебен съвет при изпълнение на функциите, които новите разпоредби в Конституцията им възлагат като Висш съдебен съвет и Висш прокурорски съвет.
Според досегашната правна уредба - чл. 30, ал. 2, т. 1 ЗСВ, пленумът на ВСС имаше правомощието да приема бюджета на съдебната власт, който според чл. 361, ал. 2 ЗСВ се състои от бюджетите на ВСС, на Инспектората към ВСС, на органите на съдебната власт, които са юридически лица, и на Националния институт на правосъдието.
| Според новите текстове на Конституцията - чл. 130б, ал. 2, т. 7 и 8, Висшият съдебен съвет приема бюджета на системата на съдилищата и организира и ръководи изпълнението на бюджета на съдилищата, а Висшият прокурорски съвет, според чл. 130, ал. 3, т. 7 и 8, има същите правомощия по отношение на прокуратурата. Общото събрание на ВСС и ВПС, което се състои от всички членове, одобрява проекта на бюджета на съдебната власт по предложение на двата съвета. |
Във връзка с тези и други въпроси, породени от конституционните изменения, на 28 декември 2023 г. беше проведено работно съвещание на членовете на досегашния Висш съдебен съвет.
Основните проблеми, които бяха отчетени в по-голямата част от изказванията са свързани с липсата на ясна права уредба относно правосубектността на двете колегии, изпълняващи функциите, съответно на Висш съдебен съвет и Висш прокурорски съвет, начина на тяхното представляване и правоприемството в договорните и други съществуващи правоотношения, а във връзка с управлението на бюджета - липсата на разпоредби, които да разрешават въпроса кой е първостепенен разпоредител с бюджета
На същото заседания беше отчетена необходимост от законодателна намеса за регламентиране на идентифицираните проблеми.
Налага ли се подобна промяна и ако да - защо?
- В контекста на посочената ситуация, считам, че законодателна инициатива следваше да бъде упражнена, но съдържанието на предложените законови норми следваше да бъде различно и съответно на действащите конституционни норми.
Предложените и вече приети от Народното събрание преходни и заключителни разпоредби в Закона за съдебната власт и по-конкретно тази на параграф 32, на практика възстановяват правното положение преди измененията на Конституцията. Разпоредбата гласи следното: "До избирането на Висшия съдебен съвет и Висшия прокурорски съвет, настоящият съдебен съвет продължава да упражнява правомощията си съгласно действащото законодателство, при спазване ограниченията, предвидени в разпоредбата на параграф 23, ал. 2 от ЗИД на Конституцията на Република България, чрез пленум, съдийска и прокурорска колегия" (доколкото законът все още не е обнародван, това е съдържанието, което беше обявено на страницата на НС).
На първо място, тази разпоредба означава, че се възстановява пленума на досегашния ВСС, какъвто, както посочих вече, не съществува изобщо като орган, регламентиран в Конституцията. Няма преходна и заключителна разпоредба на Конституцията, която да урежда функционирането на пленума на ВСС до конституирането на новите Висш съдебен съвет и Висш прокурорски съвет.
Отлагателно условие за влизане в сила на правни норми не може да се извежда по тълкувателен път, а трябва да е установено с конкретна и ясна правна норма - в случая конституционна.
Разбира се, такова условие може да бъде въведено с последващ нормативен акт, но той трябва да е от същата степен, а това в конкретния случай означава - само с конституционна норма.
На следващо място, с приетия параграф се възлагат на пленума и на двете колегии да упражняват "правомощията си съгласно действащото законодателство", което очевидно изключва Конституцията, защото в нейния параграф 23, ал. 2, ясно е посочено, че двете колегии на досегашния ВСС изпълняват функциите на висш съдебен съвет и висш прокурорски съвет по тази Конституция.
Несъмнено е, че действащата Конституция е част от действащото законодателство, тя е нормативният акт с най-висока степен, на който всички останали нормативни актове трябва да съответстват, чл. 5, ал. 1 от самата Конституция я определя като "върховен закон", на който другите закони не могат да противоречат.
Общоизвестно е също, че нормите на Конституцията имат непосредствено действие. В този смисъл, с приетия параграф от една страна се сочи, че се прилага действащото законодателство, а от друга страна - Конституцията се изключва от понятието за действащо законодателство.
Отделно от горното, в Преходните и заключителни разпоредби на Конституцията понятие "настоящ Висш съдебен съвет" не съществува, органът е посочен като "досегашния Висш съдебен съвет", като разликата е съдържателна и съществена, тъй като досегашният ВСС е този, който е съществувал до промените в Конституцията, а след тях органът Висш съдебен съвет има друг смисъл, състав, правомощия, мандат и т.н. (това е съветът, който образно казано, отговаря за съдилищата).
Затова "настоящ ВСС" не съществува, съществуват две колегии, които изпълняват правомощията на Висш съдебен съвет и Висш прокурорски съвет, такива, каквито са регламентирани в Конституцията.
Как ще коментирате начина, по който промяната беше въведена?
- Коментираната промяна беше предложена между първо и второ чете на законопроекта за изменение и допълнение на Наказателнопроцесуалния кодекс, което не съответства на основно правило в законодателната процедура, а именно промените, които се внасят по този ред да са свързани с регламентираната материя.
Както вече беше коментирано в публичното пространство, тази законодателна практика се установи през последните години и многократно е била обект на критики. Въпреки това, на заседанието на Комисията по правни въпроси в Парламента беше допуснато обсъждането им, а след като текстът беше внесен за гласуване в пленарната зала, това обстоятелство се изтъкна от председателя на Народното събрание С като основание за разглеждането на изменението.
Така, на практика се стигна до приемане на законови разпоредби, с които се игнорира действието на конституционни текстове, като тези разпоредби са гласувани от народните представители само на едно четене, без да е спазена дори процедурата за приемане на обикновен закон.
Какъв ще е ефектът от подобен подход на правене на промени?
- Все по-задълбочаваща се криза на правовата държава. Липса на прозрачност, последователност и предвидимост на законодателната уредба.
Кои дейности от компетенциите на досегашния ВСС в момента са блокирани заради липсата на законодателна уредба
- Бих казала, че частично се затруднява управлението на бюджета и на недвижимите имоти на съдебната власт, съществуват и известни неясни въпроси по изпълнението на договорите, по които досегашния Висш съдебен съвет е страна, както и правосубектността за сключване на нови договори.
Има ли начин по сега действащото законодателство, преди влизане в сила на нов ЗСВ да бъдат решавани въпроси, които са от компетенциите на досегашния пленум - бюджет и финанси.
- Факт е, че съдебната система функционира, както и самия административен орган чрез двете си колегии, които съгласно промените в Конституцията изпълняват правомощията на ВСС и ВПС, съгласно действащата Конституция.
Бюджетът на съдебната власт е приет, в него има разпределение по органи, за което споменах преди това. Второстепенните разпоредители с бюджетни средства - всеки съд, Прокуратурата, инспектората на Висшия съдебен съвет и Националния институт на правосъдието, имат възможност да правят разплащания и го правят.
Виждате ли законосъобразен начин, който не погазва Конституцията, по който да бъдат приети спешни промени, гарантиращи възможност на кадровия орган да упражнява всички правомощия преди влизане в сила на промените в ЗСВ?
- Разбира се, че съществува такъв начин. Както казах в началото, аз също считам, че има необходимост от законодателна намеса, за да може пълноценно да бъдат упражнявани всички правомощия в периода, визиран в Конституцията - до избирането на нов ВСС и ВПС.
Това може и следваше да се направи с няколко кратки и ясни разпоредби в Закона за съдебната власт, които да уредят въпросите, които се откроиха като проблемни.
На първо място, трябва да се регламентира, че съдийската и прокурорската колегия на досегашния Висш съдебен съвет при изпълнение на функциите им на ВСС и ВПС са самостоятелни юридически лица, както и да се посочи по какъв начин се представляват - най-логичния и установен в практиката начин е това да става чрез един от членовете, избран от съответния съвет.
На следващо място е необходимо да се регламентира, че двете колегии, при изпълнение на функциите на ВСС и ВПС са първостепенни разпоредители с бюджет (приложим е Закона за публичните финанси). В тази връзка следва да се посочи, че макар да е приет бюджета на съдебната власт със Закона за държавния бюджет, то двете колегии на досегашния ВСС, при изпълнение на правомощията могат и следва да извършат преразпределение на утвърдените показателите на бюджета на съдебната власт за 2024 г. в съответствие с правомощията, които имат съгласно промените в Конституцията.
На трето място е необходимо да се посочи как се осъществява правоприемството по сключените договори, висящи процедури за възлагане на обществени поръчки и други подобни правоотношения.
Всички други въпроси, включително начина, по който ще работят двете колегии на досегашния ВСС при изпълнение на правомощията на новосформираните съвети ВСС и ВПС при изпълнение на правомощията на пленума на досегашния ВСС, за които няма изрична регламентация в Конституцията, могат да бъдат разрешени след обсъждане от двете колегии, действащи като ВСС и ВПС.
Подобен законодателен подход според мен би бил съответен на сега действащите конституционни разпоредби и в максимална степен би допринесъл за реализиране на съдебната реформа, чиито конституционни рамки бяха поставени и по начина, по-който беше мотивирана при приемане на измененията и допълненията в Конституцията.