Коя организация провежда най-много лобистки срещи с европейските институции? BusinessEurope, конфедерацията на бизнеса, следвана от "Гугъл". Кой еврокомисар се среща най-често с представители на интереси? Комисарят на ЕС по бюджет Йотингер, следван от комисаря за климат и енергетика Канете. А коя е най-често обсъжданата тема? Единният пазар на ЕС. Как знаем ли? Благодарение на съществуването на Регистър за прозрачност на ЕС – база данни за лобистите, които се опитват да влияят на законодателния процес в ЕС.

Регистърът, създаден от Европейската комисия и Европейския парламент през 2011 г., дава представа за това кой лобира в ЕС, с каква цел и с какъв бюджет. Това дава възможност за известен публичен контрол. А и за създаване на инструменти за анализ на лобирането, като например IntegrityWatch.eu, онлайн платформа, която позволява да се намерят отговорите на въпроси като тези по-горе. Затова не е без значение какво се случва в последните години с Регистъра за прозрачност – този въпрос има сериозни последици за това как се правят европейските политики, които касаят всички ни.

Комисията Юнкер даде в началото на своя мандат силна заявка за повече прозрачност (вероятно отчитайки публичния отзвук по спорни казуси като постъпването на предходния председател на ЕК Ж. Барозу на работа в инвеститорската банка "Голдман Сакс"). ЕК включи в работната си програма част, посветена на "демократичната промяна" в ЕС. Основно направление в нея е прозрачността на срещите с лобисти. Този ангажимент е ключов за разбиране поведението на ЕК в преговорите по Регистъра за прозрачност през последните месеци.

В края на 2014 г., след като Регистърът за прозрачност бе функционирал на доброволен принцип няколко години, Колежът на комисарите отиде стъпка напред и обвърза висшите служители на Европейската комисия, с условието представителите на интереси да са вписани в Регистъра. Така правилото "няма регистрация – няма среща" обхвана близо 300 висши служители на ЕК (комисари, членове на техните кабинети, генерални директори). С тях лобистите могат да се срещат, само ако имат предварителна регистрация, която изисква публично оповестяване на техните цели, интереси и бюджет за лобиране.

На фона на този политически залог Европейската комисия имаше интерес със сходни задължения да бъдат обвързани и Европейският парламент и Съветът на ЕС. Затова през септември 2016 г. ЕК представи предложение за промяна в Регистъра за прозрачност.

Предложението е исторически пробив в политиката на прозрачност в Съюза. Комисията предлага за трите институции — за първи път и за Съвета — да се прилагат едни и същи минимални стандарти. Така, участието в срещи (но и в публични събития, достъп до сгради и др.) на лобисти със служителите, отговорни за вземането на решения в трите институции, да бъде обвързано с условието за регистрация на лобистите в Регистъра. Под лобисти се разбира широк кръг организации – понастоящем в Регистъра има над 9800 регистрации – от консултантски и адвокатски фирми до търговски и професионални сдружения, неправителствени, религиозни и академични организации.

ЕК предлага в Европейския парламент срещите на евродепутатите, както и неговите генерален секретар, директори в секретариата на ЕП и генерални секретари на политически групи, да бъдат само с регистрирани лобисти. В полето на Съвета, ЕК предлага правилото "няма регистрация – няма среща" да касае постоянния представител (т.е. посланика) на страната-членка и неговия заместник от настоящото и следващото по ред председателство на Съвета, (а също и генералния секретар и директорите в секретариата на Съвета).

Доколкото с подобно изискване са обвързани еврокомисари, ЕК твърди, че предложението е реципрочно и справедливо. Още повече, че по време на преговори в ЕС, най-често от трите страни на преговорната маса стоят комисар, евродепутат и посланикът или заместник-посланикът на страната, поела ротационното председателство (понякога нейн заместник-министър).

Нито ЕП, нито Съветът обаче изглеждат готови да възприемат тези условия като реципрочни. Две години и четири председателства на Съвета на ЕС по-късно, развитието на преговорите е минимално.

Първото председателство, което работи по предложението на ЕК е Холандското, но то няма време да напредне съществено. При Малтийското председателство през първата половина на 2017 г. излиза становището на Правната служба на Съвета. Без изненади, юристите на Съвета намират аргументи от правен и дори философски характер против предложението. Очаквано, част от тези аргументи са в правната основа, на която ЕК стъпва – чест приом за атакуване на нейните предложения. Друга част от аргументите им са свързани с ролята на постоянните представителства на страните-членки като дипломатически представителства, чиято дейност се регулира от дипломатически конвенции на международно ниво.

На трето място, Правната служба оспорва изначално възможността ротационното председателство да се обвързва с ангажименти подобно на институциите на ЕС, доколкото то не е институция, не е и орган, а е функция, изпълнявана за кратък период от време. На четвърто място, постоянните представители са служители на страните-членки, не на ЕС, получават възнаграждение от националните бюджети, не от бюджета на ЕС, назначават се от национални правителства, подлежащи на контрол пред национални парламенти и не могат да бъдат съпоставяни с комисарите например.

Безмислостна борба на аргументи. Но най-важното зад тях: Съветът не може да допусне да му бъдат налагани ангажименти чрез решение на други институции. Това би нарушило институционалния баланс в ЕС. Затова Правната служба предлага предложението на ЕК да се раздели на две части. Първата част е обща за трите институции и касае администрирането на Регистъра за прозрачност. Втората част е решение на всяка от трите институции, в което тя сама ще определи своето участие в Регистъра – било то задължително или доброволно, и при какви условия. Това решение, представено по време на Естонското председателство през втората половина на 2017 г., е публично и можем да видим на практика какво означава. В оригиналното предложение на ЕК всички текстове, отнасящи се до ангажирането на Съвета, са зачертани и са пренесени в нов документ под формата на Решение на Съвета на ЕС, обвързващо страните-членки само на доброволна основа.

През 2017 г. ЕП също обмисля как да встъпи в преговорите по бъдещия Регистър. Преговорната цел на Парламента е да обвърже Съвета с Регистъра (отчитайки че за момента Съветът изобщо не участва в него). ЕП иска също неговите членове да не бъдат обвързани със задължението да се срещат само с регистрирани лобисти. Основният аргумент на Парламента е "свободата на мандата" на евродепутатите – те представляват европейските граждани и не могат да отказват да се срещат с тях. Тази преговорна позиция на ЕП, подобно на позицията на Съвета, не вещае бърз и лесен изход от тристранните преговори, разбира се, ако не броим за такъв блокирането им.

Преговорите между трите институции се откриват формално по време на Естонското председателство. Следва втора политическа среща в самия край на работата на Естония начело на Съвета, по време на която естонският представител е поздравен за постигнатия дотук напредък – Съветът е готов да влезе в преговори по Регистъра: в исторически план това не е за подценяване. Трите институции се договарят същинските преговори да започнат възможно най-рано през 2018 г.

Българското председателство поема щафетата през януари 2018 г. и започва работа на експертно ниво. Следва политическа среща през пролетта, на която институциите провеждат "задълбочен обмен на мнения", както се посочва в прес-съобщението на Председателството. Иначе казано, трите институции се разбират, че трудно ще се разберат. Съветът настоява, че решението за обвързване на служители на страните-членки трябва да е на самите страни-членки, а не по силата на споразумение между институциите на ЕС. Европейският парламент също не е склонен да обещае, че ще задължи членовете си да отказват срещи на нерегистрирани лобисти. Европейската комисия е твърдо на позицията, че няма какво да губи. Тя по-скоро би излязла от преговорите, отколкото да намали очакванията си спрямо Съвета и Парламента.

В следващите месеци Българското председателство предприема стратегия за недопускане на блокиране на преговорите и търсене на възможност за участие в Регистъра, която да не противоречи на правните съображения. Председателството намира потенциално решение чрез политически ангажимент: значителен брой от страните-членки са склонни да подпишат декларация, с която да се ангажират, че когато бъдат във функциите на настоящ или следващ ротационен председател, техните посланици и заместник-посланици в Брюксел ще спазват задължението, за което ЕК настоява. Според Съвета политическата декларация има дори по-голяма стойност като един джентълменски жест за почтеност.

От своя страна Европейският парламент и докладчиците по темата Гийом и Хюбнер, също търсят компромис и предлагат обвързване на евродепутатите, когато са в качество на докладчици по законодателно предложение. През месец юни 2018 г. двете институции са готови отново да се срещнат с Европейската комисия и да представят своя напредък. На проведената в края на Българското председателство среща, преговарящият по досието комисар Тимерманс, дава сигнал за отблокиране на преговорите – ЕК оценява положените усилия и ще разгледа внимателно предложенията на Съвета и Парламента.

На фона на това развитие, очакванията пред Австрийското председателство са значителни. А и Австрия е сред традиционните поддръжници на прозрачността в ЕС. Като логична хипотеза изглежда дори желание на ЕК да забави преговорите с България, за да постигне финална сделка при австрийците. Събитията обаче опровергават тези очаквания. На 18 юли 2018 г. ЕК дава мандат на Тимерманс да прекрати преговорите, ако Парламентът и Съветът не подкрепят задължителното регистриране на лобистите за получаване достъп до срещи.

Ако в Съвета това решение вероятно е прието със смесени чувства, то Европейският парламент категорично отхвърля провал на преговорите. През декември 2018 г. ресорната комисия предлага промени в Правилника на ЕП, задължавайки председателите на комисии, докладчици и докладчици в сянка да спазват принципа "няма регистрация – няма среща" по темите, по които работят. Австрийското председателство обаче в крайна сметка не успява да отчете значително движение по преговорите.

Румънското председателство пое функции в началото на 2019 г. без особени амбиции относно Регистъра. Неговите политически приоритети по необходимост касаят по-спешни теми като Брекзит и изборите за Европейски парламент. Към това следва да се прибави и фактът, че Румъния не е сред страните, открито защитаващи политика на повече прозрачност в Съвета. А и Съветът изглежда вече е дал всичко, което може да отстъпи. От друга страна, съвсем скоро се очаква ЕП да гласува в пленарна зала промените в правилника си, които надграждат политиката му за прозрачност. Възможно е това да даде нов ход на преговорите по Регистъра.

Всичко зависи от позицията на ЕК. И като при всички преговори, най-важно е има ли "по-добра алтернатива на договореното споразумение". Ако излезе от преговорите без резултат, ЕК ще демонстрира непримиримост с половинчати мерки на другите институции. Но ще пропусне шанс да отчете историческо постижение – макар и минимално обвързване на Съвета с Регистъра.

Изборът между двете е въпрос и на политически амбиции на преговарящия от страна на ЕК Тимерманс, който е комисар с ресор именно "демократична промяна". Финалът на сагата предстои. Знаем със сигурност обаче, че провалът на преговорите изглежда не като най-добра, а като най-лошата актернатива на договореното споразумение. Който и да спечели от такава алтернатива, губи прозрачността.